ייצוג הולם ליוצאי אתיופיה ברשויות המקומיות

כתיבה: ד״ר אילה אליהו | אישור: שירי ספקטור בן-ארי תאריך: כ״ו באב תש”ף, 16 באוגוסט 2020
הכנסת – מרכז המחקר והמידע

 

מסמך זה נכתב לבקשת ועדת העלייה, הקליטה והתפוצות, ומוצגים בו נתונים בדבר ייצוג הולם ליוצאי אתיופיה ברשויות המקומיות. החוק להרחבת הייצוג ההולם של בני העדה האתיופית בשירות הציבורי (2011) קובע כי על החברות הממשלתיות, התאגידים הציבוריים והרשויות המקומיות לקבוע יעד לייצוג הולם למי שהוא או אחד מהוריו נולדו באתיופיה, ולתת להם “צוג הולם בקרב העובדים, בכלל המשרות והדירוגים. כדי להגיע אל יעד הייצוג, מוצע כחוק להקצות משרות “עודיות ליוצאי אתיופיה ולתת עדיפות למועמדים יוצאי אתיופיה כאשר הם בעלי כישורים דומים לכישוריהם של מועמדים אחרים. עוד קובע החוק חובת דיווח שנתית על “שום הוראות הייצוג ההולם. במסמך זה מובאים נתונים על ייצוגם של יוצאי אתיופיה ברשויות המקומיות, שהתקבלו ממשרד הפנים. בדיווח של משרד הפנים על הרשויות המקומיות לא הוגדר יעד הייצוג ליוצאי אתיופיה, אולם למטרות מסמך זה נבחן את הנתונים ביחס לשיעורם של יוצאי אתיופיה באוכלוסייה הכללית, בדומה ליעד הייצוג שנקבע ביחס לשירות המדינה.

יש חוסר התאמה בין חלק מהנתונים שדיווח משרד הפנים לבין נתונים שהועברו ישירות מרשויות מקומיות מסוימות, 1נראה שהפערים נובעים בין השאר מהגדרה לא אחידה של המונח “עובדי הרשויות המקומיות”. הניסיונות לקבל הבהרה לפערים בנתונים ממשרד הפנים לא נענו עד למועד הגשת מסמך זה.

• ממשרד הפנים התקבלו שני דיווחים עם הנתונים על “צוג הולם ליוצאי אתיופיה ברשויות המקומיות לשנת שני הדיווחים היו שונים בסוג המידע שהוצג בהם, ולפיכך בחרנו להביא את שניהם. בדיווח הראשון נמסר מידע מפורט על 153 רשויות, בפילוח על פי רשות. בדיווח השני נמסר מידע על 188 רשויות, ללא פירוט הרשויות, בפילוח על פי דירוג העובדים.
• על פי הדיווח הראשון, ב-153 הרשויות המקומיות שדיווחו היו סה”כ 47,160 עובדים, ומתוכם 670 עובדים יוצאי אתיופיה, שהם 42% מהעובדים. שיעור זה נמוך משיעורם של יוצאי אתיופיה באוכלוסייה הכללית (1.7%). אם בוחנים את נתוני הרשויות המקומיות שדיווחו ללא הרשויות הערביות (סה”כ 119 רשויות ללא הרשויות הערביות), יש סה”כ 42,558 עובדי רשויות מקומיות, ומתוכם 670 עובדים יוצאי אתיופיה, שהם 1.57% מהעובדים. כלומר גם בניכוי הרשויות הערביות, שיעור יוצאי אתיופיה בעובדי הרשויות המקומיות נמוך במידת מה משיעורם באוכלוסייה.
• יש פערים גדולים בין הרשויות: רק 23 רשויות מקומיות (19% מ-119 הרשויות שדיווחו, ללא הרשויות הערביות) עמדו ביעד הייצוג ליוצאי אתיופיה, ואילו 96 רשויות לא עמדו ביעד, כאשר ב-72 רשויות (61% מהרשויות) לא היו כלל עובדים יוצאי אתיופיה.
• כמעט בכל הרשויות שבהן יש 0% “צוג לעובדים יוצאי אתיופיה, שיעור התושבים יוצאי אתיופיה הוא 0% . עם זאת, יש כמה רשויות שבהן יש שיעור יחסית גבוה של תושבים יוצאי אתיופיה, אך שיעור הייצוג של יוצאי אתיופיה בקרב העובדים הוא 0% (כך למשל בנתניה, רמלה וצפת, לפי נתוני משרד הפנים; יצוין כי מפנייה לרשויות אלו התברר שמספר העובדים יוצאי אתיופיה אצלן גבוה יותר מכפי שדווח על ידי המשרד). כמו כן, יש רשויות עם שיעור גבוה יחסית של עובדים יוצאי אתיופיה, למרות ששיעור התושבים יוצאי אתיופיה בהן הוא 0% (למשל קרני שומרון, חוף השרון, פרדסיה וקצרין).

 

• לאורך השנים חלו שינויים בייצוג יוצאי אתיופיה ברשויות המקומיות. מבין 27 רשויות מקומיות שנבדקו הן ב- 2016 והן ב-2018, ב-19 רשויות מקומיות הייתה עלייה בשיעור העובדים יוצאי אתיופיה מ-2016 ל-2018, ואילו ביתר הרשויות הייתה ירידה בשיעור העובדים יוצאי אתיופיה בין השנים האלה.
• על פי הדיווח השני שנמסר ממשרד הפנים, המבוסס על דיווחים של 188 רשויות מקומיות, שיעור העובדים יוצאי אתיופיה מכלל העובדים ברשויות המקומיות ב-2018 היה 36%.
• על פי החוק, יש לתת ייצוג הולם ליוצאי אתיופיה בכל המשרות והדירוגים. הרשויות המקומיות לא עמדו בייעד הייצוג בדירוג הניהולי (שיעור יוצאי אתיופיה בדירוג זה היה 0%), ובדירוג האקדמי (שיעור יוצאי אתיופיה מהעובדים בדירוג זה היה 1%). שיעור יוצאי אתיופיה בדירוג המינהלי היה 2%. לא התקבלו נתונים בנושא משרות ייעודיות ליוצאי אתיופיה, והרשויות המקומיות לא ציינו בדיווחיהן כיצד הן פועלות לשיפור הייצוג של יוצאי אתיופיה בקרב עובדיהן.
• לפי החלטת הממשלה מספר 4174 מה-5 באוקטובר 2018, הוחלט על קליטת עובדים יוצאי אתיופיה, שעבדו בעבר במוקדי הקליטה, כעובדי הרשויות המקומיות. ממטה היישום של התכנית לשילוב יוצאי אתיופיה נמסר, כי כלל העובדים שהועסקו ב-26 רשויות מקומיות נקלטו. קליטת העובדים התרחשה במהלך שנת 2019, ולכן העובדים יוצאי אתיופיה שנקלטו לא נכללו במספרי העובדים שנמסרו בדיווחים הנ״ל ממשרד הפנים המתייחסים לשנת
• בתוכניות של משרד הפנים לפיתוח ההון האנושי בשלטון המקומי, “צוערים לשלטון המקומי” ו”צוערים לאסטרטגיה ותכנון אורבני”, שיעור הבוגרים יוצאי אתיופיה (מתחילת התוכנית ועד היום) הוא כ-9%.1, כלומר יותר משיעור יוצאי אתיופיה באוכלוסייה בישראל (כ-7%), והייתה עלייה בשיעור יוצאי אתיופיה בתוכנית לאורך השנים. למשרד הפנים יש שתי תוכניות להכשרת העתודה הניהולית והדיגיטלית של הרשויות המקומיות: בתוכנית “מקום” שיעור יוצאי אתיופיה היה 1.8% מתחילת התוכנית, ובתוכנית “מובילים דיגיטליים” לא השתתפו כלל יוצאי אתיופיה.

 

מסמך זה נכתב לבקשת ועדת העלייה, הקליטה והתפוצות, ומוצגים בו נתונים בדבר ייצוג הולם ליוצאי אתיופיה ברשויות המקומיות.

החוק להרחבת הייצוג ההולם של בני העדה האתיופית בשירות הציבורי (תיקוני חקיקה), התשע”א-2011 (להלן: החוק להרחבת הייצוג ההולם של בני העדה האתיופית בשירות הציבורי),^[1] קובע חובת ייצוג הולם ליוצאי אתיופיה בחברות הממשלתיות, בתאגידים הציבוריים וברשויות המקומיות. החוק כולל תיקונים עקיפים לחוק החברות הממשלתיות, התשל”ה-1975, לפקודת העיריות [נוסח חדש] ולפקודת המועצות המקומיות [נוסח חדש].^[2] אלה מצטרפים לתיקון משנת 2005 לחוק שירות המדינה (מינויים), התשי”ט-1959 (להלן: חוק שירות המדינה),^[3] שקבע חובת ייצוג הולם ליוצאי אתיופיה בשירות המדינה.

בהתייחס לחברות הממשלתיות, לתאגידים הציבוריים ולרשויות המקומיות, החוק להרחבת הייצוג ההולם של בני העדה האתיופית בשירות הציבורי קובע כי על גופים אלה לקבוע יעד לייצוג הולם למי שהוא או אחד מהוריו נולדו באתיופיה, ולתת להם ייצוג הולם בקרב העובדים, בכלל המשרות והדירוגים. כדי להגיע אל יעד הייצוג, מוצע בחוק להקצות משרות ייעודיות ליוצאי אתיופיה, ולתת עדיפות למועמדים יוצאי אתיופיה, כאשר הם בעלי כישורים דומים לכישוריהם של מועמדים אחרים, בקבלה לעבודה או בקידום בעבודה.

החוק להרחבת הייצוג ההולם של בני העדה האתיופית בשירות הציבורי קובע גם חובת דיווח על יישום הוראות הייצוג ההולם: על החברות הממשלתיות, התאגידים הציבוריים והרשויות המקומיות לדווח אחת לשנה על ביצוע הוראות החוק ועל הנתונים באשר לייצוג ההולם של יוצאי אתיופיה בקרב עובדיהם, לרשות החברות הממשלתיות, לשר המשפטים או לשר הפנים, בהתאמה. אלה בתורם יעבירו את הדיווחים לממשלה, לנציבות שוויון הזדמנויות בעבודה (במשרד העבודה, הרווחה והשירותים החברתיים) ולוועדת העלייה, הקליטה והתפוצות.

בחוק להרחבת הייצוג ההולם של בני העדה האתיופית בשירות הציבורי (וגם בחוק שירות המדינה) לא נקבע יעד מדיד לייצוג של יוצאי אתיופיה. ביחס לשירות המדינה, הממשלה קבעה כי שיעור הייצוג של יוצאי אתיופיה יהיה כשיעורם באוכלוסייה.^[4] נכון לסוף שנת 2018, אוכלוסיית יוצאי אתיופיה היתה כ-1.7% מכלל האוכלוסייה בישראל (151.8 אלף תושבים).^[5]

 

בדיווח של משרד הפנים על הרשויות המקומיות לא הוגדר יעד הייצוג ולא הייתה התייחסות לאופן עמידת הרשויות המקומיות ביעד כלשהו.

יצוין, כי בחוק שירות המדינה הוגדרה חובת ייצוג הולם נפרדת לעולים חדשים בכלל, וליוצא׳ אתיופיה בפרט. לעומת זאת, ביחס לחברות הממשלתיות, לתאגידים הציבוריים ולרשויות המקומיות, החוק אינו מחייב ייצוג הולם לכלל אוכלוסיית העולים החדשים. בהתאם לכך, מגופים אלה נמסר כי אין בידם נתונים ביחס לייצוג לעולים חדשים בקרב עובדיהם.

במסמך זה מובאים נתונים על ייצוגם של יוצאי אתיופיה ברשויות המקומיות, שהתקבלו ממשרד הפנים. חלק מהנתונים מבוססים על הדיווח השנתי לוועדת העלייה, הקליטה והתפוצות של הכנסת, ואחרים התקבלו כמענה לפניות של מרכז המחקר והמידע של הכנסת. נדגיש כי על פי משרד הפנים, הנתונים מתייחסים רק לעובדים המועסקים בהעסקה ישירה, ולא לעובדים המועסקים דרך קבלן או נותני שירותים. עם זאת נקדים ונאמר כי יש חוסר התאמה בין חלק מהנתונים שדיווח משרד הפנים לבין נתונים שהועברו ישירות מרשויות מקומיות מסוימות, ונראה שהפערים נובעים בין השאר מהגדרה לא אחידה של המונח “עובדי הרשויות המקומיות”. מסמך זה מעדכן מסמך שנכתב במרכז המחקר והמידע של הכנסת בשנת ^[6].2018 למסמך בנושא הייצוג ההולם של יוצאי אתיופיה בחברות הממשלתיות ובתאגידים הציבוריים מיולי 2020 ראו: “צוג הולם של יוצאי אתיופיה בחברות הממשלתיות ובתאגידים הציבוריים.

2. ייצוג הולם ליוצאי אתיופיה ברשויות המקומיות-נתונים

כאמור, בהתאם לחוק להרחבת הייצוג ההולם של בני העדה האתיופית בשירות הציבורי (תיקוני חקיקה), התשע”א-2011, תוקנו פקודת העיריות ופקודת המועצות המקומיות, ויש חובה לתת “צוג הולם ליוצאי אתיופיה ברשויות המקומיות. בדיווח של משרד הפנים לא היתה התייחסות ליעד לייצוג הולם ליוצאי אתיופיה, אך בדומה לחברות הממשלתיות ולתאגידים הציבוריים, מכיוון שהחוק אינו כולל יעד לייצוג הולם ליוצאי אתיופיה, ייצוגם ברשויות המקומיות ייבחן במסמך זה בהשוואה לשיעור יוצאי אתיופיה בכלל האוכלוסייה בישראל, שהוא כאמור כ-1.7% (נכון לסוף שנת 2018).

ממשרד הפנים התקבלו שני דיווחים עם הנתונים על ייצוג הולם ליוצאי אתיופיה ברשויות המקומיות, המבוססים על דיווחי הרשויות המקומיות. הדיווח הראשון מתייחס לדיווחים של 153 רשויות מקומיות, וכולל נתונים על מספר העובדים בכל אחת מהרשויות המקומיות ומספר העובדים יוצאי אתיופיה מתוכם. בדיווח של משרד הפנים נכללו גם נתונים על מספר התושבים בכל רשות (לפי מרשם האוכלוסין 2018) ועל שיעור התושבים יוצאי אתיופיה בכל רשות (לפי נתוני הלמ”ס משנת 2016). הדיווח השני מתייחס לדיווחים מ-188 רשויות מקומיות (153

 

 

 

הרשויות שהוצגו בדיווח הראשון, ו-35 רשויות ששלחו דיווחים מאוחר יותר) אולם כולל נתונים על כלל הרשויות שדיווחו, ללא דיווחים מפורטים לפי רשות: מספר העובדים הכולל (עובדים במשרות מוניציפליות בלבד, ללא עובדי רווחה, חינוך וגימלאים בפנסיה תקציבית), וכן מספר העובדים בדרוגים האלה: אקדמאי, מינהלי וניהולי, ומספר יוצאי אתיופיה מתוכם. על פי שני הדיווחים, חלק מן הרשויות המקומיות לא דיווחו כנדרש על פי החוק: מתוך 257 רשויות מקומיות בישראל, רק 153 רשויות מקומיות כלולות בדיווח הראשון (כ-60% מהרשויות), ו-188 רשויות בדיווח השני (כ-73% מהרשויות).

על פי הדיווח הראשון, ב-153 הרשויות המקומיות שדיווחו היו סה”כ 47,160 עובדים, ומתוכם 670 עובדים יוצאי אתיופיה, שהם 1.42% מהעובדים. כלומר, הרשויות המקומיות לא עמדו ביעד הייצוג (כאמור, אוכלוסיית יוצאי אתיופיה היא כ-1.7% מכלל האוכלוסייה בישראל). חלק מן הרשויות המקומיות שדיווחו הן רשויות ערביות (34 רשויות, שבאף אחת מהן אין תושבים יוצאי אתיופיה, ואין עובדים ברשויות המקומיות יוצאי אתיופיה). בניתוח שלהלן לא כללנו אותן בהצגת הנתונים, בהנחה שיש מחסום של שפה בהעסקה של יוצאי אתיופיה ברשויות מקומיות ערביות (למרות שהסתייגות כזו לא צוינה בחוק). לפי נתוני הרשויות המקומיות שדיווחו, ללא הרשויות המקומיות הערביות (119 רשויות), יש סה”כ 42,558 עובדי רשויות

מקומיות, ומתוכם 670 עובדים יוצאי אתיופיה, שהם 1.57% מהעובדים.⁷ כלומר, גם בניכוי הרשויות הערביות הרשויות המקומיות לא עומדות ביעד הייצוג.

יודגש שבכמה מקרים נמצאו אי דיוקים בדיווח שהועבר על ידי משרד הפנים. לעיתים נמסר על ידי משרד הפנים נתון לגבי מספר העובדים יוצאי אתיופיה ברשות מקומית מסוימת, ובבדיקה שערכנו מול הרשות המקומית נמצא שהנתון בפועל שונה. בדיקה פרטנית של כל הנתונים בכל הרשויות היא מעבר למסגרתו של מסמך זה; עם זאת, חשוב לקחת את הפער הזה בחשבון כשמתייחסים לנתונים. יתכן שהפער נובע מחוסר אחידות בהגדרה של “עובדי הרשות המקומית”. יצוין כי על אף ניסיונות חוזרים ונשנים לקבל הבהרה לפערים בנתונים ממשרד הפנים, פניותינו בעניין לא נענו עד למועד הגשת מסמך זה.

לרשימה של ייצוג יוצאי אתיופיה ברשויות המקומיות ב-2018, על פי הנתונים שנמסרו ממשרד הפנים, ראו טבלה 1 בנספח.

על פי הנתונים שהועברו על ידי המשרד, יש פערים גדולים בין הרשויות, כאשר חלק מהן מעסיקות עובדים יוצאי אתיופיה בשיעור גבוה מהיעד, ובאחרות אין כלל ייצוג ליוצאי אתיופיה, גם כאשר יש להם ייצוג משמעותי באוכלוסיית הרשות המקומית. הנתונים מאורגנים לפי ההגדרות הבאות: עמידה מלאה (או מעבר לכך) ביעד הייצוג (1.7% ומעלה);

 

שיעור ׳יצוג קרוב ליעד: 1% עד 1.69% (לא כולל); שיעור ייצוג רחוק מהיעד: מעל 0% ועד 0.99% (לא כולל); 0% ׳יצוג.

לפי התרשים רק 23 רשויות מקומיות (19% מ-119 הרשויות שדיווחו, ללא הרשויות הערביות) עמדו ביעד הייצוג ליוצאי אתיופיה, ואילו 96 רשויות לא עמדו ביעד, כאשר ב-72 רשויות (61% מהרשויות) לא היו כלל עובדים יוצאי אתיופיה.

כמעט בכל הרשויות שבהן יש 0% “צוג לעובדים יוצאי אתיופיה, שיעור התושבים יוצאי אתיופיה הוא 0%. יש כמה רשויות שבהן יש שיעור יחסית גבוה של תושבים יוצאי אתיופיה: נתניה (5%), רמלה (5%) וצפת (2%) אולם שיעור הייצוג של יוצאי אתיופיה, כפי שדווח ממשרד הפנים הוא ^[9].0% מצד שני, יש רשויות עם שיעור גבוה יחסית של עובדים יוצאי אתיופיה, למרות ששיעור התושבים יוצאי אתיופיה בהן הוא 0%. למשל, הרשויות קרני שומרון (שיעור העובדים יוצאי אתיופיה: 4.69%), חוף השרון (4%), פרדסיה (2.7%) וקצרין (2.7%) עומדות ביעד הייצוג ליוצאי אתיופיה ואף מעבר לכך, למרות ששיעור התושבים יוצאי אתיופיה בהן הוא 0%. יש עוד 13 רשויות מקומיות שאינן עומדות ביעד אך יש בהן ייצוג מסוים ליוצאי אתיופיה בעובדי הרשות, למרות ששיעור התושבים יוצאי אתיופיה בהן הוא ^[10].0%

 

לעניין הפער בנתונים, מציינת רות דיין מדר, מנהלת מחלקת חברה במרכז השלטון המקומי, כי יש יוצאי אתיופיה שעובדים בגופים שונים הקשורים לרשות המקומית, כמו תאגידים עירוניים, אך הם אינם נספרים בדיווח שהועבר על ידי משרד הפנים, כי הם אינם נחשבים עובדי הרשות המקומית. לדבריה, מרכז השלטון המקומי ביקש להעביר תיקון חקיקה בנושא, כדי שעובדי אותם תאגידים ייכללו בדיווח של עובדי הרשויות המקומיות, אך המהלך נעצר עם התפזרות הכנסת ¹¹.20-ri

לאורך השנים חלו שינויים בייצוג יוצאי אתיופיה ברשויות המקומיות. להלן נתונים על שיעור העובדים יוצאי אתיופיה ב-27 רשויות מקומיות בשנים 2016 ו-2018 (מדובר ברשויות שהעבירו דיווחים הן על שנת 2018 והן על שנת 2016, ושנתוניהן הוצגו במסמך הקודם של מרכז המחקר והמידע של הכנסת שעסק בנושא).¹²

טבלה 1: שיעור העובדים יוצאי אתיופיה ב-27 רשויות מקומיות ב-2016 וב-¹³:2018

הרשות המקומית	שיעור עובדים יוצאי אתיופיה ב-2016	שיעור עובדים יוצאי אתיופיה ב-2018	עלייה בשיעור מ- 2016 ל-2018
יבנה	10.80%	20.94%	✓
גדרה	3.80%	5.66%	✓
חיפה	4.10%	5.46%	Z
כרמיאל	2.70%	4.41%	Z
קריית גת	3.50%	4.25%	Z
כפר יונה	2%	4.14%	Z
קריית ביאליק	3.30%	3.97%	Z
קריית מוצקין	2.10%	2.42%	Z
ערד	3%	2.41%	X
מגדל העמק	0%	2.40%	Z
כפר סבא	0.50%	2.33%	Z
מזכרת בתיה	1.70%	2.22%	Z
פתח תקווה	1%	1.79%	Z
אשדוד	0.50%	1.79%	Z
לוד	1.50%	1.75%	Z
ראשון לציון	2%	1.71%	X

• רות דיין מדר, מנהלת מחלקת חברה, מרכז השלטון המקומי, שיחת טלפון, 5 ביולי
• במסמך הממ”מ הקודם הוצגו, מתוך הרשויות שהגישו דיווח, הרשויות היהודיות ששיעור יוצאי אתיופיה בהן היה 5% מתושבי הרשותומעלה (מיכל לרר, “צוג הולם של יוצאי אתיופיה בשירות המדינה ובגופים ציבוריים, מרכז המחקר והמידע של הכנסת, 18 ביולי 2018).
• משרד הפנים, “צוג הולם ליוצאי העדה האתיופית ברשויות המקומיות, דיווח לוועדת העלייה, הקליטה והתפוצות, 24 בדצמבר מיכל

 

שיעור עובדים יוצאי      שיעור עובדים יוצאי     עלייה בשיעור מ- הרשותהמקומת אתיופיה ב-2016           אתיופיה ב-2018          2016 ל-2018
מעלה אדומים                   5.40%                             1.63%                              X
אופקים                         0.90%                             1.53%                             V
אשקלון                         1.20%                             1.34%                             V
קריית אתא                     0.80%                              1.19%                             V
אור יהודה                       1.40%                             1.12%                              X
בית שאן                        0.80%                             0.71%                              X
יוקנעם עילית                   0.70%                             0.65%                              X
תל אביב-יפו                    0.40%                             0.57%                             V
חולון                           0.40%                             0.55%                             V	מתוך 27 הרשויוו שהיו לגביהן נתונ הן לשנת 2016 ור
נתניה[17] 0%                                   0%                                 X
צפת[18] 0.40%                                0%                                 X
מהטבלה אפשר ללמוד שב-19 רשויות מקומיות (70% מ-27 הרשויות שבטבלה) הייתה עלייה                       לשנת 2018, ה ו עלייה בשיעור בשיעור העובדים יוצאי אתיופיה מ-2016 ל-2018, ואילו ביתר הרשויות הייתה ירידה בשיעור העובדים יוצא׳ העובדים יוצאי אתיופיה בין השנים האלה (באחת הרשויות שיעור העובדים ב-2016 היה 0% והוא אתיופיה ב־19 נותר ללא שינוי). כלומר, ניתן לראות עלייה בייצוג יוצאי אתיופיה בחלק מהרשויות                               רשויות, וירידה בשמונה רשויות המקומיות מ-2016 ל-2018, וירידה בייצוג ברשויות אחרות. אחרות

 

כאמור, ממשרד הפנים נמסר דיווח שני המבוסס על דיווחים של 188 רשויות מקומיות, ללא פילוח על פי כל רשות בנפרד. להלן נתונים לגבי העובדים ברשויות המקומיות ויוצא׳ אתיופיה מתוכם – כלל העובדים, והעובדים בדירוג האקדמי, המינהלי והניהולי¹⁶ (יצוין כי נוסף על העובדים בדירוגים אלה יש עובדים בדירוגים אחרים שלא נכללו בדיווח, ולכן סה״כ העובדים ברשויות המקומיות גבוה מסה״כ העובדים בשלושת הדירוגים האלה).

טבלה 2: עובדים ברשויות המקומיות, בדירוג הניהולי, האקדמי והמינהלי, ומהם יוצאי אתיופיה, 172018

לפי הטבלה, שיעור העובדים יוצאי אתיופיה מכלל העובדים ברשויות המקומיות ב-2018 (על פי דיווח של 188 רשויות) היה 1.36%. כאמור, לפי הדיווח הראשון של משרד הפנים (153 רשויות מקומיות, כולל הרשויות הערביות) שיעור העובדים יוצאי אתיופיה מכלל העובדים ברשויות המקומיות היה 1.42%.

על פי החוק, יש לתת ייצוג הולם ליוצאי אתיופיה בכל המשרות והדירוגים. לפי הטבלה שלעיל, הרשויות המקומיות לא עמדו בייעד הייצוג בדירוג הניהולי (שיעור יוצאי אתיופיה בדירוג זה היה 0%), ובדירוג האקדמי (שיעור יוצאי אתיופיה מהעובדים בדירוג זה היה 1%). שיעור יוצאי אתיופיה בדירוג המינהלי היה 2%.

כאמור, כדי להגיע אל יעד הייצוג, מוצע בחוק להקצות משרות ייעודיות ליוצאי אתיופיה, ועל הרשויות לדווח אחת לשנה על ביצוע הוראות החוק. משרד הפנים לא דרש מהרשויות המקומיות למסור נתונים בנושא משרות ייעודיות.^[19] הרשויות המקומיות לא ציינו כיצד הן פועלות לשיפור הייצוג של יוצאי אתיופיה בקרב עובדיהן. משרד הפנים ציין שהאחריות על הייצוג ההולם ליוצאי אתיופיה היא של הרשויות המקומיות ולא של משרד הפנים, ולא ציין כיצד הוא פועל לשיפור הייצוג, למרות שלדבריו הוא רואה בכך חשיבות רבה.²¹

קליטת עובדי מוקדי קליטה ברשויות המקומיות: לפי החלטת הממשלה מספר 4174 מה-5 באוקטובר 22,2018 הוחלט על קליטת עובדים יוצאי

אתיופיה, שעבדו בעבר במוקדי הקליטה, כעובדי הרשויות המקומיות, במימון משרד החינוך. וזאת לאחר סיום הפעלת מוקדי הקליטה על ידי משרד העלייה והקליטה, ולאחר תקופת ביניים שבה הועסקו העובדים על ידי המשרד לשוויון חברתי. קליטת העובדים התרחשה במהלך שנת 2019, ולכן העובדים יוצאי אתיופיה שנקלטו לא אמורים להיכלל במספרי העובדים שנמסרו בדיווחים הנ”ל ממשרד הפנים המתייחסים לשנת 2018. עם זאת, “תכן שיש חפיפה מסוימת בין העובדים שנקלטו לבין העובדים שנמנו בדיווחי הרשויות הנ״ל, שכן חלק מהעובדים במוקדי הקליטה היו עובדים זמניים בחלק מהרשויות המקומיות.^{[20] [21]} בדיווח של הרשויות המקומיות לשנת 2019 ניתן יהיה לראות תמונה מלאה של מספר העובדים יוצאי אתיופיה ברשויות המקומיות לאחר קליטתם של עובדי מוקדי הקליטה.

ממטה היישום של התכנית לשילוב יוצאי אתיופיה נמסר, כי כלל העובדים שהועסקו ב-26                            ב-2019 נקלטו 0

רשויות מקומיות בתקופת הביניים באמצעות המשרד לשוויון חברתי נקלטו. מתוך 72                                     עובדים יוצאי

עובדים נקלטו 70 עובדים, כאשר עובדת אחת בחרה לעזוב, עובד אחד יצא לחל״ת ובמקומו                          ^את^יןפי^ה, ^שעבדו

בעבר במוקדי

נקלט עובד אחר, ועובד נוסף עבר לתפקיד ברשות אחרת ובמקומו נקלטה עובדת אחרת. בנתוני

מטה היישום של התוכנית לא נכללו שלוש רשויות מקומיות מתוך ה-26 (תל אביב, חיפה ובאר _ב־26 _רשוי_{ות מ}^ יעקב), שכן עובדי מוקדי הקליטה שלהן נקלטו כעובדים קבועים עוד לפני המהלך שנקבע

בהחלטה.^[22] לרשימה של עובדים יוצאי אתיופיה שעבדו בעבר במוקדי הקליטה ונקלטו ברשויות המקומיות ב-2019 ראו טבלה 2 בנספח.

3. שילוב יוצאי אתיופיה בתוכניות לפיתוח ההון האנושי בשלטון המקומי

משרד הפנים מרכז כמה תוכניות לפיתוח ההון האנושי בשלטון המקומי: “צוערים לשלטון                              _{משרד ה}פני_{ם מ}

המקומי”, “תוכנית מקום” ו”תוכנית מובילים דיגיטליים”.                                                                       ^תוכני^ות ל^פי^תוח

האנושי בשלטון “צוערים לשלטון המקומי” היא תוכנית לפיתוח ההון האנושי בשלטון המקומי, שלה שתי                                                    _המק_ומי – _צוע_רי

זרועות: “צוערים לשלטון המקומי”, להכשרה לתפקידי ניהול בשלטון המקומי, ו”צוערים                              לשלטון מקומי

לאסטרטגיה ותכנון אורבני”, להכשרה להשתלבות בוועדות המקומיות לתכנון ולבנייה.^{[23]                                                          וצוער}י^ם ל^אסטר

ותכנון אורבני
מטרת התוכנית היא להכשיר צעירים מצטיינים לתפקידי מפתח ברשויות המקומיות (ובפרט ברשויות בפריפריה ובדרגות הנמוכות של המדד החברתי-כלכלי). התוכנית כוללת לימודים אקדמיים לתואר ראשון או שני במימון מלא, בכמה מוסדות אקדמיים, וכן תוכנית הכשרה מיוחדת. בסיום הלימודים הצוערים מקבלים משרות ברשויות המקומיות (במימון חלקי של המדינה), ומחויבים לעבוד בהן במשך ארבע שנים (לאחר מכן הם יכולים לקבל תקן ברשות המקומית). התחומים העיקריים ברשויות המקומיות שבהן משתלבים בוגרי התוכנית הם תכנון אסטרטגי, פיתוח כלכלי, חדשנות ושירות לתושב.^[24]

“צוערים לשלטון המקומי” התחילה לפעול בנובמבר 2011, והמחזור הראשון השתלב ברשויות המקומיות בנובמבר 2014. “צוערים לאסטרטגיה ותכנון אורבני” התחילה לפעול ב-2014 והמחזור הראשון השתלב ברשויות המקומיות ב-2017. להלן נתונים על מספר בוגרי התוכנית (בשתי הזרועות) שהשתלבו בעבודה ברשויות המקומיות, ומספר יוצאי אתיופיה מתוכם.^{[25] [26]} ליוצאי אתיופיה, והוצעו צעדים לשיפור המצב. בפועל, יש עלייה בייצוג ליוצאי אתיופיה בתוכנית לאורך השנים, כאשר ביולי 2020 1.83% מהבוגרים היו יוצאי אתיופיה, ובקרב הבוגרים שאמורים להיקלט ברשויות המקומיות בנובמבר 2020 יש 5.3% יוצאי אתיופיה.^[27] בקיץ 2020, לקראת תחילת שנת הלימודים האקדמית בנובמבר 2020, התנהלו המיונים לקליטת משתתפים חדשים בתוכנית. ממשרד הפנים נמסר שנרשמו כ־1,100 מועמדים, מהם 24 יוצאי אתיופיה; המיונים עדיין בעיצומם וטרם התקבלה החלטה על המועמדים שיתקבלו בפועל לתוכנית.^[28] בנוסף לתוכנית זו משרד הפנים מפעיל את תוכנית “מקום” ואת תוכנית “מובילים דיגיטליים”, שמטרתן היא להכשיר את העתודה הניהולית והדיגיטלית של הרשויות המקומיות. תוכנית “מקום” החלה לפעול ביולי 2017, והיא מיועדת להכשרת עתודה ניהולית בשלטון המקומי, במטרה לחזק את הרשויות המקומיות, ובפרט מהפריפריה הגאוגרפית והחברתית. תוכנית “מובילים דיגיטליים” החלה לפעול בינואר 2017, והיא מיועדת לבכירים מצטיינים בשלטון המקומי, וכן לבכירים מצטיינים במשרדי הממשלה ובמגזר השלישי שעובדים בשיתוף עם השלטון המקומי, במטרה לקדם חדשנות דיגיטלית בשלטון המקומי, להעניק שירות משופר לאזרחים, ולאפשר קבלת החלטות המבוססת על נתונים ומידע. להלן נתונים על בוגרי תוכנית מקום ובוגרי תוכנית מובילים דיגיטליים, ומהם יוצאי אתיופיה, בשלושת המחזורים שהתקיימו מתחילת הפעילות של התוכניות.

	טבלה 3: בוגרי תוכנית הצוערים שהשתלבו ברשויות המקומיות ומהם יוצאי אתיופיה, 282014-2020
	לפי הטבלה, שיעור יוצאי אתיופיה מתוך בוגרי התוכנית (מתחילתה ועד היום) שהשתלבו ברשויות המקומיות היה כ-1.9%, גבוה משיעור יוצאי אתיופיה באוכלוסייה בישראל (כ-1.7%). חשוב לציין כי בדוח הצוות הבין-משרדי שבחן את התוכנית, ופורסם באפריל 2016, נכתב כי שיעור יוצאי אתיופיה בתוכנית באותה עת היה 1%. בדוח הנ״ל נקבע שבתוכנית אין ייצוג הולם

 

טבלה 4: בוגרי תוכנית מקום ותוכנית מובילים דיגיטליים, ומהם יוצאי אתיופיה31

לפי הטבלה, בתוכנית מקום היו שלושה יוצאי אתיופיה מתוך 164 בוגרים (1.8%) בשלושת המחזורים שפעלו מיולי 2017. בתוכנית מובילים דיגיטליים לא השתתפו יוצאי אתיופיה

בשלושת המחזורים שפעלו מינואר 2017 (לא נמסר מספר בוגרי התוכנית).

4. נספח: שיעור העובדים יוצאי אתיופיה ברשויות המקומיות

טבלה 1: שיעור העובדים יוצאי אתיופיה ברשויות המקומיות ב-³²2018

הרשות המקומית	שיעור תושבים יוצאי אתיופיה ברשות המקומית	שיעור עובדים ברשות המקומית יוצאי אתיופיה
יבנה	7%	20.94%
נתיבות	5%	15.27%
קריית מלאכי	17%	6.60%
גדרה	6%	5.66%
חיפה	2%	5.46%
קרני שומרון	0%	4.69%
כרמיאל	2%	4.41%
קריית גת	9%	4.25%
כפר יונה	3%	4.14%
חוף השרון	0%	4.00%
קריית ביאליק	4%	3.97%
פרדסיה	0%	2.70%
קצרין	0%	2.70%
קריית מוצקין	3%	2.42%
ערד	2%	2.41%
מגדל העמק	3%	2.40%
כפר סבא	3%	2.33%
נוף הגליל	2%	2.33%
מזכרת בתיה	3%	2.22%
פתח תקווה	3%	1.79%
אשדוד	3%	1.79%
לוד	5%	1.75%
ראשון לציון	3%	1.71%
מעלה אדומים	3%	1.63%
נאות חובב	0%	1.56%
אופקים	3%	1.53%
באר שבע	6%	1.45%
אשקלון	5%	1.34%
שדות דן	0%	1.25%
קריית אתא	2%	1.19%
בני שמעון	0%	1.16%
אור יהודה	4%	1.12%
ברנר	0%	1.09%
קריית טבעון	0%	0.99%
קריית ארבע	0%	0.95%
מרחבים	0%	0.81%
בית שאן	2%	0.71%
אשכול	0%	0.70%

³² בטבלה זו לא נכללות הרשויות הערביות שהגישו דיווח.

 

הרשות המקומית	שיעור תושבים יוצאי אתיופיה ברשות המקומית	שיעור עובדים ברשות המקומית יוצאי אתיופיה
מטה בנימין	0%	0.69%
דרום השרון	0%	0.69%
יוקנעם עילית	5%	0.65%
טבריה	0%	0.60%
תל אביב-יפו	1%	0.57%
חולון	1%	0.55%
אילת	1%	0.20%
רמת גן	0%	0.17%
הרצליה	0%	0.10%
אור עקיבא	0%	0%
אלונה	0%	0%
אלפי מנשה	0%	0%
אלקנה	0%	0%
אפרתה	0%	0%
אריאל	0%	0%
באר טוביה	0%	0%
בית אל	0%	0%
בית אריה	0%	0%
בני ברק	0%	0%
בנימינה-גבעת עדה	0%	0%
גבעת זאב	0%	0%
גבעת שמואל	0%	0%
גבעתיים	0%	0%
גולן	0%	0%
גוש עציון	0%	0%
גני תקווה	0%	0%
דימונה	0%	0%
הגלבוע	0%	0%
הגליל העליון	0%	0%
הגליל התחתון	0%	0%
הערבה התיכונה	0%	0%
הר אדר	0%	0%
חבל אילות	0%	0%
חבל יבנה	0%	0%
חוף אשקלון	0%	0%
חצור הגלילית	0%	0%
יבנאל	0%	0%
יואב	0%	0%
יסוד המעלה	0%	0%
ירוחם	0%	0%
כפר ורדים	0%	0%
כפר תבור	0%	0%
לב השרון	0%	0%
להבים	0%	0%

 

הרשות המקומית	שיעור תושבים יוצאי אתיופיה ברשות המקומית	שיעור עובדים ברשות המקומית יוצאי אתיופיה
מגדל תפן	0%	0%
מגידו	0%	0%
מגילות ים המלח	0%	0%
מודיעין עילית	0%	0%
מטה אשר	0%	0%
מטה יהודה	0%	0%
מנשה	0%	0%
מעלה אפרים	0%	0%
מעלה יוסף	0%	0%
מעלות-תרשיחא	0%	0%
מצפה רמון	0%	0%
מרום הגליל	0%	0%
משגב	0%	0%
נחל שורק	0%	0%
נתניה	5%	0%
עומר	0%	0%
עכו	0%	0%
עמנואל	0%	0%
עמק המעיינות	0%	0%
עמק חפר	0%	0%
עמק יזרעאל	0%	0%
ערבות הירדן	0%	0%
צפת	2%	0%
קדומים	0%	0%
קריית יערים	0%	0%
קריית שמונה	0%	0%
ראש פינה	0%	0%
רמלה	5%	0%
רמת השרון	0%	0%
רמת נגב	0%	0%
שוהם	0%	0%
שומרון	0%	0%
שלומי	0%	0%
שפיר	0%	0%
תל מונד	0%	0%
תמר	0%	0%

 

הרשות המקומית	מספר עובדים יוצאי אתיופיה שנקלטו ברשות המקומית
נתניה	6
אשדוד	5
אשקלון	5
קריית מלאכי	4
בית שמש	4
ירושלים	4
ראשון לציון	4
רחובות	4
רמלה	4
עפולה	4
קריית גת	3
יבנה	3
לוד	3
אור יהודה	3
בת ים	3
פתח תקווה	3
חדרה	2
באר שבע	1
פרדס חנה	1
קריית ביאליק	1
גדרה	1
קריית עקרון	1
יוקנעם	1
סה״כ	70

 

⁸ משרד הפנים, “צוג הולם ליוצאי העדה האתיופית ברשויות המקומיות, דיווח לוועדת העלייה, הקליטה והתפוצות, 24 בדצמבר 2019.

^[1] חוק להרחבת הייצוג ההולם של בני העדה האתיופית בשירות הציבורי (תיקוני חקיקה), התשע”א-2011.

^[2] חוק החברות הממשלתיות, התשל”ה-1975; פקודת העיריות [נוסח חדש]; ופקודת המועצות המקומיות [נוסח חדש].

^[3] חוק שירות המדינה (מינויים), (תיקון מסי 13), התשס”ה-2005.

^[4] החלטת ממשלה 1065, קביעת יעד לייצוג הולם בשירות המדינה ליוצאי אתיופיה, 28 בינואר 2016.

^[5] הלמ”ס, האוכלוסייה ממוצא אתיופי בישראל – לקט נתונים לרגל חג הסיגד, 24 בנובמבר 2019. הלמ״ס, ישראל במספרים ערב ראש

^[6] מיכל לרר, ״צוג הולם של יוצא■ אתיופיה בשירות המדינה ובגופים ציבוריים, מרכז המחקר והמידע של הכנסת, 18 ביולי 2018. למסמך מעודכן של מרכז המחקר והמידע של הכנסת בנושא “צוג הולם של יוצאי אתיופיה בשירות המדינה ראו: אמיר פרגר, “צוג הולם של יוצאי

^[9] שם. יצוין כי מבירור שערכנו עם עיריית נתניה, עיריית רמלה ועיריית צפת עולה כי הנתונים שנמסרו לגביהן ממשרד הפנים אינם

מדויקים, וכי מספר העובדים יוצאי אתיופיה בהן גבוה יותר. אולם, לא ברור אם ההגדרה של מיהו עובד הרשות המקומית לעניין זה זהה בין הדיווחים. כאמור, עד מועד סיום כתיבת מסמך זה, לא קיבלנו מענה לשאלות ההבהרה שהעברנו למשרד הפנים בנושא.

^[17] ראו הערת שוליים 9.

^[18] ראו הערת שוליים 9.

^[19] יותם שדה, מנהל תחום קשרי ממשל, משרד הפנים, דוא״ל, 28 ביולי 2020.

^[20] החלטת הממשלה מספר 4174 מה-5 באוקטובר 2018.

^[21] טלל דולב, ראש מטה היישום של התכנית לשילוב יוצאי אתיופיה, משרד ראש הממשלה, דוא”ל, 2 באוגוסט 2020, שיחת טלפון, 5 באוגוסט 2020.

^[22] שם.

^[23] התוכנית הוקמה בהשראת התוכנית “צוערים לשירות המדינה” שהוקמה על פי החלטת ממשלה מספר 1244 מה-17 בינואר 2010. ראו: עתודות לישראל, דוח צוות מקצועי ובין-משרדי לגיבוש אסטרטגיית פיתוח ורישות עתודות הון אנושי נושאות שינוי במגזר משרתי הציבור בישראל, אפריל 2016.

^[24] יותם שדה, מנהל תחום קשרי ממשל, אגף בכיר תכנון מדיניות, משרד הפנים, דוא”ל, 9 ביולי 2020.

משרד הפנים, צוערים לשלטון המקומי.

צוערים לשלטון המקומי (אתר התוכנית).

משרד הפנים, קול קורא להגשת מועמדות להשמת בוגרי תוכנית “צוערים לשלטון המקומי” ובוגרי תוכנית “צוערים לאסטרטגיה ותכנון אורבני” לשנת 2020, 20 בפברואר 2020.

עתודות לישראל, דוח צוות מקצועי ובין-משרדי לגיבוש אסטרטגיית פיתוח ורישות עתודות הון אנושי נושאות שינוי במגזר משרתי הציבור בישראל, אפריל 2016.

^[25] יותם שדה, מנהל תחום קשרי ממשל, אגף בכיר תכנון מדיניות, משרד הפנים, דוא״ל, 9 ביולי 2020.

^[26] שם.

^[27] עתודות לישראל, דוח צוות מקצועי ובין־משרדי לגיבוש אסטרטגיית פיתוח ורישות עתודות הון אנושי נושאות שינוי במגזר משרתי הציבור בישראל, אפריל 2016.

^[28] יותם שדה, מנהל תחום קשרי ממשל, משרד הפנים, דוא״ל, 28 ביולי 2020.