משפט פלילי

מבוא

עורך דין מומלץ

מסמך זה נכתב לקראת דיון בוועדת החוקה, חוק ומשפט בהצעת חוק העונשין (תיקון מס׳ 92) (הבניית שיקול הדעת השיפוטי בענישה), התשס״ו-2006 (להלן: הצעת החוק).¹

הצעת החוק מבקשת לכוון את שיקול דעתם של השופטים בגזירת הדין ולצמצם פערי ענישה לא מוצדקים, ובתוך כך להותיר את שיקול הדעת בקביעת העונש הסופי בידי השופט היושב בדין. אחד האמצעים המוצעים בהצעת החוק להבניית שיקול הדעת השיפוטי הוא הקמת ועדה לקביעת עונשי מוצא. לפי ההצעה, הוועדה תקבע לכל עבירה עונש מוצא, בצד העונש המרבי הקבוע לה בחוק (ובצד העונש המזערי, אם קיים כזה); עונש המוצא אמור לבטא את העונש ההולם את העבירה במקרה הטיפוסי שלה – לא המקרה החמור ביותר שאליו מכוון העונש המרבי הקבוע בחוק ולא המקרה הקל.²

במסמך מוצגת סקירה משווה של גופים סטטוטוריים העוסקים בהבניית שיקול הדעת השיפוטי בענישה, בהכוונת ענישה ובייעוץ בתחום זה בכמה מדינות.

סוגיות מסוימות בנושא הבניית שיקול הדעת השיפוטי – בעיקר בכל הנוגע לקביעת מטרות הענישה ועקרונותיה, לנסיבות מחמירות ומקילות ולחובת ההנמקה – נסקרו בהרחבה במסמך קודם של מרכז המחקר והמידע של הכנסת (להלן: המסמך הקודם).³ מטרת המסמך הנוכחי לסקור את הגופים שהוקמו לצורך הבניית שיקול הדעת השיפוטי בענישה ואת הצד המעשי של עבודתם, ובכלל זה מטרותיהם, הרכבם, תפקידיהם ותקציבם.

במסמך נסקרים הגופים הרלוונטיים בכמה מדינות – ארה״ב⁴ (ברמה הפדרלית ובשתי מדינות), בריטניה (אנגליה וויילס וסקוטלנד), אוסטרליה וניו-זילנד – כולן בעלות מסורת של המשפט המקובל. במדינות אלו באופן מסורתי היה לשופט שיקול דעת נרחב בגזירת עונשם של עבריינים. בעשורים האחרונים יש מגמה לתחום את שיקול הדעת הניתן לשופטים, בין השאר כדי להביא לאחידות רבה יותר בענישה. אחד האמצעים להבניית שיקול הדעת השיפוטי במדינות האלה הוא הקמת גופים שיעסקו באופן מקצועי בשאלות של מדיניות ענישה. מנגד, במדינות המשפט הקונטיננטלי, שבהן שיקול הדעת השיפוטי מוגדר בחוק הפלילי, לא התעורר הצורך בהקמת גופים כאלה.⁵

הרכב הגופים והיקף סמכותם מושפעים מגורמים חברתיים, תרבותיים, כלכליים ופוליטיים. גם שאלת קיומם של גופים נוספים העוסקים בסוגיות הקשורות לענישה עשויה להיות רלוונטית. הבדלים אחרים בין הגופים בכל מדינה עשויים להיות בהיקף הסמכות המואצלת לגוף, בשאלה אם בסמכותו לקבוע

¹   הצעות חוק הממשלה – 241, 12 ביוני 2006, בקישור: http://www.knesset. gov.il/Laws/Data/BillGoverment/241/241 .pdf, תאריך כניסה: 4 ביולי 2010.

²   דברי ההסבר להצעת החוק.

³   מרכז המחקר והמידע של הכנסת, הבניית שיקול הדעת השיפוטי בענישה – סקירה משווה, כתיבה: עו״ד ליאור בן-דוד, עו״ד אורלי פישמן ועו״ד דינה צדוק, 27 באוגוסט 2006, בקישור: http://www.knesset.gov.il/mmm/data/pdf/m01800.pdf.

⁴   יצוין כי ארה״ב לא נסקרה במסמך הקודם, ולכן הפרק על ארה״ב עוסק גם ברקע להקמת נציבות הענישה הפדרלית, ואף כולל מידע על הנושאים שנסקרו במסמך הקודם בנוגע למדינות אחרות.

⁵ Diane Machin, “Sentencing Guidelines around the World”, Sentencing Commission for Scotland, May 2005, at: http://www.scottishsentencingcommission.gov.uk/docs/consistency/Sentencing%20Guidelines%20 Around%20the%20World.pdf; Mike Hough and Jessica Jacobson, “Creating a Sentencing Commission for England and Wales: an opportunity to address the prisons crisis”, Prison Reform Trust, July 2008, p. 14, at: http://www.kcl.ac.uk/depsta/law/research/icpr/publications/FINAL SENTENCING.pdf; retrieved: July 18^th, 2010.

מה הן הבעיות עם הנחיות ענישה
מה הוא המנחה חשוב ביותר בשימוש על ידי המשפט בתהליך גזר דין
מי כותב הנחיות גזר דין
הם הנחיות ענישה יעילות
הנחיות הענישה שנקבעו
הנחיות גזר הדין 2020
הסברים על הנחיות גזר הדין בישראל
גזר דין אחיד

sentencing guidelines (אשר יכונו במסמך זה ״הנחיות ענישה״ או ״קווים מנחים״) ואם כן – בשאלה עד כמה הנחיות אלו מחייבות את בתי-המשפט.⁶

מהגופים במדינות הנסקרות במסמך, נציבות הענישה הפדרלית בארה״ב מוסמכת להוציא הנחיות ענישה; הנחיות אלו אינן מחייבות, אך על בתי-המשפט לשקול אותן, להביאן בחשבון במתן גזר-הדין ולנמק סטייה מהן. גם במינסוטה ובפנסילבניה הנציבויות הרלוונטיות מוסמכות לגבש הנחיות ענישה; בפנסילבניה ההנחיות מחייבות את בית-המשפט, ואילו במינסוטה ההנחיות בעיקרן מייעצות, אך על בית-המשפט לנמק סטייה מהן בכתב. באנגליה ובוויילס ובסקוטלנד נקבע לא מכבר כי יוקמו מועצות ענישה חדשות⁷ שתפקידן העיקרי יהיה לקבוע הנחיות ענישה; הנחיות אלו יהיו מחייבות, ובית-המשפט יחויב לנמק סטייה מהן. באוסטרליה פועלות כמה שנים מועצות ענישה במדינות ויקטוריה ו- New South Wales ; אין בסמכותן של מועצות אלו לקבוע הנחיות ענישה, ותפקידן הוא בעיקר מתן ייעוץ ומחקר בתחום הענישה. בניו-זילנד מערכת הענישה נתונה בשנים האחרונות בתמורות ושינויים; חוק של הממשלה הקודמת קבע שתוקם ועדת ענישה שתוציא הנחיות ענישה מחייבות, אך הממשלה הנוכחית אינה מעוניינת ליישם מדיניות זו. בפרק על ניו-זילנד מתוארות בקצרה הרפורמות הקודמות כרקע למצב כיום, שאף הוא עשוי להשתנות.

1. 1. ארצות-הברית

1.1.  הרמה הפדרלית

נציבות הענישה

נציבות הענישה של ארה״ב, ^USSC( United States Sentencing Commission), הוקמה בשנת 1985, על- 8

פי ה-1984 Sentencing Reform Act of, כסוכנות עצמאית קבועה ברשות השופטת. חוסר האחידות (disparity) בענישה העסיק רבות את הקונגרס, את הקהילה המשפטית ואת הציבור. לאחר יותר מעשור של מחקר ודיון ציבורי, החליט הקונגרס כי שיקול הדעת הניתן לשופטים צריך להיות מובנה, עשיית הצדק צריכה להיות ודאית יותר, ויש להחמיר בעונשם של עבריינים מסוימים, כגון עברייני צווארון לבן, עבריינים אלימים ועבריינים מועדים (רצידיביסטים).⁹ בחוק גם בוטל עונש המאסר על תנאי וצומצמה אפשרות השחרור המוקדם בגין התנהגות טובה ל-54 ימים לשנה.¹⁰

מטרותיה העיקריות של הנציבות¹¹

■   קביעת מדיניות ונוהלי ענישה למערכת בתי-המשפט הפדרליים;

■   קביעת קווים מנחים מפורטים בדבר סוגי העונשים הראויים וחומרתם (sentencing guidelines) ;

⁶ See: Alan Abadee, “The New South Wales Sentencing Council”, in: Penal Populism, Sentencing Councils and Sentencing Policy, Arie Freiberg and Karen Gelb (eds.), 2008, p. 126.

מועצות אלו טרם הוקמו.

⁸ Title II of the Comprehensive Crime Control Act of 1984, 28 USC, Part III, Ch. 58, §§991-998.

.2010 תאריך כניסה: 13 ביולי , http://www.ussc.gov/general/USSC Overview 200906.pdf: USCC-n אתר

.2010 תאריך כניסה: 15 ביולי , http://www.ussc.gov/general/USSCoverview.pdf: USCC-n אתר

¹¹ 28 USC, §991(b).

■   ייעוץ וסיוע לקונגרס, למערכת המשפט הפדרלית ולרשות המבצעת בפיתוח מדיניות ענישה מועילה ויעילה;

■   איסוף, ניתוח, מחקר והפצה של מידע מגוון בנושאי פשיעה וענישה פדרליים, בשמשה משאב מידע בעבור הקונגרס, הרשות המבצעת, בתי-המשפט, בעלי מקצוע, האקדמיה והציבור הכללי.

■   פיתוח אמצעים למדידת האפקטיביות של אמצעי ענישה, קניסה ושיקום בהשגת מטרות הענישה.

הרכב הנציבות ועובדיה

בנציבות שבעה חברים מצביעים (Commissioners) וחבר נוסף ללא זכות הצבעה. הנשיא ממנה את חברי הנציבות המצביעים, לאחר התייעצות עם נציגי השופטים, תובעים, סניגורים, גורמי אכיפה, אזרחים ותיקים, קרבנות פשיעה ואחרים, בעצת הסנאט ובהסכמתו. אחד מהם ממונה, בעצת הסנאט ובהסכמתו, ליושב-ראש הנציבות, והנשיא ממנה שלושה מהם להיות סגני יושב-ראש. שלושה מחברי הנציבות לפחות הם שופטים פדרליים, והם נבחרים מתוך רשימה של שישה שופטים שעליהם ממליצה הוועידה השיפוטית של ארה״ב (¹².(Judicial Conference of the United States בנציבות לא יהיו יותר מארבעה חברים מאותה מפלגה פוליטית, וכן לא יותר משניים מתוך שלושת סגני היושב-ראש. שר המשפטים (Attorney General) או מי מטעמו, חבר בנציבות ללא זכות הצבעה,¹³ וכמוהו יושב-ראש ועדת השחרורים ( United States Parole ¹⁴.(Commission הנציבות מדווחת מדי שנה על פעילויותיה לוועידה השיפוטית, לקונגרס ולנשיא.¹⁵

החברים המצביעים של הנציבות מתמנים לכהונות בנות שש שנים, וכל שנתיים נבחרים שניים או שלושה חברים חדשים. חבר מצביע יכול לשמש בשתי כהונות מלאות לכל היותר. היושב-ראש וסגניו נושאים במשרה מלאה, ושלושת החברים המצביעים האחרים נושאים במשרה חלקית. שופט פדרלי יכול לשמש חבר בנציבות בלי להתפטר ממשרתו כשופט. שכר החברים המצביעים נקבע לפי שכרם של שופטים בבתי-המשפט לערעורים.¹⁶ יושב-ראש הנציבות קובע את ישיבותיה, והן ייערכו במשך שבועיים לפחות בכל רבעון. היושב-ראש גם אחראי להכנת בקשות התקציב עבור הנציבות ולהקצאת התקציבים שלרשותה.¹⁷

הנציבות מעסיקה כ-100 עובדים בחמש מחלקות: מחלקה משפטית, מחלקת חינוך ופרקטיקת ענישה, מחלקת מחקר ומידע, מחלקת חקיקה ויחסי ציבור ומינהלה. מנהלי המחלקות כפופים למנהל הכללי, וזה כפוף ליושב-ראש הנציבות. בשנת 2009 היקף העבודה בנציבות הסתכם ב-103 שנות עבודה: 50% במחלקת המחקר והמידע, 16% במינהלה, 14% במחלקה המשפטית, 10% במחלקת החינוך, 5% במחלקת החקיקה ויחסי הציבור, 3% במשרד המנכ״ל ו-5% במשרדיהם של חברי הנציבות.

¹² ראו 331§ ,15 .28 USC, Part I, Ch. הוועידה קיבלה את שמה הנוכחי בשנת 1948, אולם הקונגרס הקים אותה כבר ברפורמה של שנת 1922, לאחר ויכוח ציבורי ארוך בעקבות העומס הרב על בתי-המשפט, כדי לקדם ולמסד את עצמאותה של הרשות השופטת. הוועידה היא קובעת המדיניות הראשית בניהול בתי-המשפט הפדרליים, וחברים בה נשיא בית-המשפט העליון, השופטים הראשיים של בתי-המשפט לערעורים, שופט מחוזי מכל אזור שפיטה והשופט הראשי של בית-המשפט למסחר בין- לאומי. ראו אתר בתי-המשפט של ארה״ב: http://www.uscourts.gov/FederalCourts/JudicialConference.aspx, תאריך כניסה: 12 ביולי 2010.

המחלקה המשפטית עוסקת בניסוח הנחיות, הצעות חקיקה ופרשנות חוק. הצוות המשפטי גם מפקח על יישום ההנחיות בבתי-המשפט ומייעץ לחברי הנציבות. המחלקה אחראית לפרסום מדריכי הענישה של הנציבות, ומנהלת את כל ניירות העמדה והמיצגים המתקבלים בנציבות. מחלקת החינוך מכשירה שופטים, קציני מבחן, תובעים וסניגורים ציבוריים ואנשי מקצוע אחרים ליישם את ההנחיות. צוות המחלקה מפתח חומרי לימוד והדרכה, ובכלל זה חומרים המשודרים בערוץ הטלוויזיה של ה- Federal Judicial Center. המחלקה אף מפעילה מענה טלפוני לטפל בשאלות על יישום ההנחיות.

מחלקת המחקר והמידע מנהלת מערכת איסוף מידע על יישום ההנחיות. היא מקבלת, מנתחת ומזינה למערכת את המידע על ענישה וגזרי-דין. נוסף על כך, היא עורכת מחקרים ומפרסמת דוחות עדכניים על פשיעה, ענישה ויישום ההנחיות. על-פי מידע זה הנציבות שוקלת את התיקונים הנדרשים בהנחיות. המידע הנאסף במחלקה פתוח לציבור באמצעות גוף בין-אוניברסיטאי השוכן באוניברסיטת מישיגן.

מחלקת החקיקה ויחסי הציבור משמשת זרוע מקשרת בין הנציבות לקונגרס. המחלקה מנתחת הצעות חקיקה, מנסחת הצהרות לקונגרס ומשיבה על שאלות של הקונגרס. המחלקה נותנת שירות ומידע לרשות השופטת, לרשות המבצעת, לאקדמיה, לארגונים ציבוריים, לתקשורת, לעורכי-דין ולציבור הרחב. המחלקה עובדת בשיתוף פעולה עם המחלקה המשפטית, ויש לה חלק מרכזי בניסוחם ובעריכתם של פרסומי הנציבות ובעריכת דיוניה הציבוריים.

המינהלה אחראית לתקציב, להתקשרויות, למשאבי אנוש, לתחזוקה, למערכות מידע ועוד.

התקציב המאושר של הנציבות בשנת 2009 היה $16,225,000 (רוב רובו נוצל). $11,419,000 מתקציב הנציבות שימשו למשכורות והטבות לעובדים, $939,000 – להוצאות נסיעה ותחבורה, $88,000 – לתקשורת ותשתיות, $289,000 – להדפסה ופרסום, $909,000 – לציוד ואספקה ו-$2,508,000 – לשירותים אחרים.¹⁸

תפקידי הנציבות

הנציבות מפיצה לכל בתי-המשפט של ארה״ב קווי ענישה מנחים אשר לפיהם על בית-המשפט לגזור דין בהליך פלילי, והצהרות מדיניות כלליות בדבר יישום ההנחיות וכל היבט אחר של ענישה אשר עשוי לקדם את מטרות הענישה הקבועות בחוק.¹⁹ הנציבות פועלת להבטחת ודאות והגינות בענישה ולצמצום חוסר אחידות לא מוצדק בין ערכאות והרכבים.²⁰ הנציבות גם בודקת את האופי ואת יכולת הקיבול של מתקני הענישה הקיימים, וממליצה בדבר הצורך לשנותם או להרחיבם בעקבות הנחיותיה כדי לצמצם את האפשרות שאוכלוסיית בתי-הסוהר תעלה על יכולת הקיבול שלהם.²¹ הנציבות רשאית להביא בחשבון בהנחיותיה הנוגעות להטלת קנסות גם את העלות הצפויה למדינה בענישת העבריין.²² הנציבות גם מפיצה לקציני המבחן הוראות בדבר יישום הנחיותיה ומדיניותה, ומפקחת על פעילותם הקשורות להמלצותיה והנחיותיה.²³

.2010 תאריך כניסה: 13 ביולי ,http://www.ussc.gov/ANNRPT/2009/chap1 09.pdf: USCC-n ¹ אתר

¹⁹  28 USC, §994(a)(2).

²⁰   28 USC, §994(f).

28. 28. הוועדה ולשכת בתי-הסוהר מגישים לקונגרס ניתוח והמלצות בדבר ניצול מרבי של משאבים לטיפול USC, §994(g) ²¹ .28 USC, §994(q) ,אפקטיבי באוכלוסיית בתי-הסוהר

²²   28 USC, §994(y).

²³   28 USC, §995(a)(9),(10).

הנחיות ענישה

כאמור, על הנציבות לקבוע קווים מנחים מפורטים בדבר סוגי העונשים הראויים וחומרתם:

24

■   עונשים המתאימים למטרות הענישה הקבועות בחוק :4

o שיקוף חומרת העבירה, עידוד כיבוד החוק ומתן עונש הולם לעבירה;

o הרתעה הולמת מפני התנהגות פלילית;

o הגנה על הציבור מפני עבירות נוספות מצד הנאשם;

o מתן הדרכה חינוכית או מקצועית נדרשת לנאשם, וכן טיפול רפואי או טיפול משקם אחר, בצורה האפקטיבית ביותר.

■   עונשים המאפשרים ודאות והגינות ומונעים חוסר אחידות לא מוצדק בין נאשמים בעלי מאפיינים דומים, אך שומרים על גמישות מספקת כדי לאפשר ענישה אינדיבידואלית כאשר הדבר מוצדק בשל נסיבות מקילות או מחמירות אשר לא הובאו בחשבון בקביעת קווי הענישה הכלליים.

■   עונשים המשקפים, במידת האפשר, התקדמות בידע על התנהגות אנושית בהקשר של הליכי הצדק הפלילי.

בגיבוש הקווים המנחים על הנציבות לקבוע, בעבור כל סוג של עבירה וכל סוג של נאשם, טווחי ענישה מתאימים. עונש המאסר המקסימלי בכל טווח לא יעלה על העונש המינימלי ביותר מ-25% או בשישה חודשים.²⁵ הנציבות תפרט אלו נסיבות ייחשבו לנסיבות יוצאות דופן המחייבות הפחתת עונש, לצד קריטריונים ליישום ורשימת דוגמאות. שיקום האסיר לא ייחשב לנסיבה יוצאת דופן שכזאת.²⁶

בסיווגן של העבירות תשקול הנציבות את מידת הרלוונטיות של אלה :²⁷

■   דרגת העבירה;

■   נסיבות מקילות או מחמירות;

■   סוג הנזק שנגרם בגין העבירה וחומרתו;

■   דע ת הקהל בדבר חומרת העבירה;

■   הדאגה הציבורית הנגרמת מהעבירה;

■   האפקט המרתיע של העונש;

■   שכיחות העבירה.

בסיווגם של עבריינים תשקול הנציבות את מידת הרלוונטיות של אלה:²⁸

■   גיל הנאשם;

.18 USC, Part II, Ch. 227, Subchapter A, §3553(»(2)-² מטרות הענישה קבועות ב

28, אלא אם כן העונש המינימלי הוא 30 שנות מאסר או יותר, שאז העונש המקסימלי עשוי להיות מאסר עולם. USC, §994(b) ²⁵

²⁶    28 USC, §994(t) .

²⁷    28 USC, §994(c).

²⁸    28 USC, §994(d).

■   חינוכו;

■   כישוריו המקצועיים;

■   מצבו הנפשי והרגשי;

■   מצבו הגופני, ובכלל זה שימוש בסמים;

■   עב ר תעסוקתי;

■   קשרי משפחה ואחריות משפחתית;

■   קשריו הקהילתיים;

■   חלקו בביצוע העבירה;

■   עברו הפלילי;

■   רמת ההסתמכות של הנאשם על התנהגות עבריינית לפרנסתו.

החוק קובע כי הנציבות תבטיח שההנחיות ישקפו את קווי המדיניות האלה:

■     ככלל, אין לשקול את חינוכו, הכשרתו המקצועית, עברו התעסוקתי וקשרי המשפחה והקהילה של

29

הנאשם בקביעת עונש ראוי.²⁹

■     ככלל, יש לגזור עונש מקל על נאשם אשר סייע סיוע של ממש בחקירתו או בהעמדתו לדין של נאשם אחר.³⁰

■     ייקבעו עונשי מאסר מקסימליים או קרובים אליהם לנאשמים בגירים אשר כבר הורשעו בעבר פעמיים או יותר בעבירות אלימות או סמים מסוג פשע.³¹

■     ככלל, יש לגזור עונש שאינו מאסר על מי שמורשע בפעם הראשונה בעבירה שאינה חמורה; יש לגזור עונש מאסר בגין עבירת אלימות שגרמה לפציעה גופנית קשה.³²

■     ייקבעו עונשי מאסר משמעותיים לנאשמים אשר :³³

o כבר הורשעו בעבר פעמיים או יותר בעבירות פשע פדרליות, מדינתיות או מקומיות;

o העבירה היא ביטוי לדפוס של התנהגות פלילית שממנה שאבו חלק ניכר מהכנסתם;

o עברו את העבירה במסגרת קשירת קשר לפעילות סחטנית אשר השתתפו בניהולה;

o עברו את העבירה בעודם משוחררים בטרם משפט , גזר-דין או ערעור שבהם הורשעו לבסוף;

o עברו עבירת פשע הקשורה לסחר בסמים.

²⁹    8 USC, §994(e).

³⁰    8 USC, §994(n).

³¹    8 USC, §994(h).

³²    8 USC, §994(j).

³³    8 USC, §994(i).

גיבוש הנחיות ענישה הנחיות הענישה הראשוניות של הנציבות הוגשו לקונגרס בשנת 1987, לאחר דיונים מקיפים ושקילת דעות והערות רבות מן הציבור. הנציבות היתה ערה למתח האינהרנטי הקיים במנדט שהיא קיבלה בין יצירת אחידות בענישה לבין ענישה פרופורציונלית ומתאימה למקרה האינדיבידואלי. הצורך להוציא הנחיות כלליות ובהירות ולהימנע מהפיכתן למפורטות ומסורבלות הוא שהכתיב את האיזון שאליו הגיעה הנציבות בסופו של דבר. שאלה נוספת שהתעוררה היתה המחלוקת בין פילוסופיית ענישה שגורסת שיש להעניש את העבריין כגמולו (just deserts) לבין פילוסופיית ענישה “תוצאתית” הגורסת שענישה נועדה להרתיע ולמנוע פשיעה.

הנציבות בחרה לפתור את השאלות האמורות באמצעות גישה אמפירית. כך, היא השתמשה במידע ובסטטיסטיקה על המצב הקיים בפשיעה ובענישה בארה״ב כנקודת המוצא של עבודתה. באמצעות ניתוח ודיון במידע זה – וסטייה מן הממוצעים שהוא מייצג בשעת הצורך – קבעה הנציבות מדרג של 43 “מדרגות עבירה”,³⁴ ולצדן שש קטגוריות של עבריינים, לפי היקף העבר הפלילי שלהם.³⁵ על-פי הנחיות הנציבות, על עונשו של העבריין להיקבע לפי המשבצת שבה נפגשים דרגת חומרתה של העבירה וסיווגו של העבריין במטריצת הענישה, אלא אם כן השופט מזהה גורם רלוונטי שהנציבות לא שקלה המחייב מתן עונש שונה. במקרה כזה, השופט בכל זאת פועל על-פי ההנחיות.³⁶

מייד עם גיבוש הנחיות הענישה החלו נאשמים לקרוא תיגר על החוקתיות שלהן, בטענות של האצלת סמכויות חקיקה לא נאותה ופגיעה בהפרדת הרשויות. בית-המשפט העליון של ארה״ב דחה את טענותיהם,³⁷ ומאז שנת 1989 דינם של יותר ממיליון נאשמים נגזר על-פי ההנחיות. בפסק-דין בוקר משנת 2005 פסל בית-המשפט העליון את סעיפי החוק המחייבים את בתי-המשפט לפעול על-פי ההנחיות,³⁸ וקבע כי אלה לא יהיו מחייבים.³⁹ בית-המשפט קבע כי אומנם אין בתי-המשפט חייבים ליישם את הנחיות הנציבות, אך עליהם לשקול אותן ולהביאן בחשבון במתן פסק-הדין ולנמק את סטייתם מהן כאשר החלטתם נתונה לערעור בעילה של חוסר סבירות. מנגד, ערכאת ערעור רשאית להחיל חזקת סבירות על ההחלטה של בית-משפט אשר יישם את הנחיות הנציבות. בית-המשפט העליון ממשיך להדגיש את חשיבות עבודת הנציבות בהבטחת עקביות, וגורס כי הנחיותיה צריכות להיות נקודת המוצא ואמת המידה הראשונית בענישה.⁴⁰

הנציבות רואה בגיבוש הנחיות אפקטיביות והוגנות תהליך אבולוציוני והדרגתי, והיא בודקת ומעדכנת את הנחיותיה מעת לעת בהתייעצות עם מומחים ועם נציגים של אגפים שונים של מערכת הצדק הפלילי הפדרלית. הצעות לתיקון ההנחיות מתפרסמות בעיתון הרשמי, והנציבות עורכת דיונים ציבוריים כדי

³⁴   למשל שוד בנק עם אקדח – $2,500.

³⁵   למשל הרשעה קודמת אחת, ללא מאסר.

³⁶   אתר http://www.ussc.gov/2009guid/1a1.htm: USCC-n, תאריך כניסה: 15 ביולי 2010.

.(1989) 361 .³⁷ Mistretta v. United States, 488 U.S

³⁸ (1)(18 USC, Part II, Ch. 227, Subchapter A, §3553(b, וכן (3742(e§ שם, בנוגע לערעור על בית-משפט שלא פעל על-פי ההנחיות.

.Blakely v. Washington, 542 U.S. 296 (2004) :וראו גם ,United States v. Booker, 543 U.S. 220 (2005) ³⁹ Kimbrough v. ;Gall v. United States, 128 S. Ct. 586 (2007) ;Rita v. United States, 551 U.S. 338 (2007) :⁴⁰ ראו .United States, 128 S. Ct. 558 (2007)

לשמוע את דעתם של מומחים ושל הציבור על התיקונים המוצעים. כל אדם המעוניין בכך רשאי להגיש 41

לנציבות מידע, דעות או נימוקים רלוונטיים, והנציבות תביא אותם בחשבון, תסכם ותפרסם אותם.⁴¹

הנציבות רשאית להגיש את תיקוניה לקונגרס מפתיחת כל מושב ועד לתחילת חודש מאי, והם נכנסים 42

לתוקפם 180 יום לאחר הגשתם.

תפקידים נוספים של הנציבות

מערכת שירות המבחן (United States Probation System), שירות בתי-הסוהר, הוועידה השיפוטית, המחלקה הפלילית במשרד המשפטים ונציג של הסניגורים הציבוריים הפדרליים רשאים להגיש לנציבות הערות או שאלות בכל עת שיחשבו זאת למועיל. כמו כן הם מגישים לה דוח שנתי על הפעלתן של הנחיות הנציבות, שינויים מומלצים והערכה כללית של עבודת הנציבות.⁴³ הנציבות רשאית לערוך דיונים ציבוריים ולזמן עדים אשר עשויים לסייע בידה במילוי תפקידיה.⁴⁴ הנציבות גם מתכננת ומנהלת 45

סמינרים וסדנאות, וכן תוכניות הדרכה לשופטים, קציני מבחן ואחרים העוסקים בתחום הענישה.⁴⁵

נשיא כל בית-משפט מחוזי אחראי להגיש לנציבות, בסיום כל תיק פלילי המתנהל בבית-המשפט, דוח כתוב המפרט את העבירה ואת גזר-הדין ונימוקיו, ובכלל זה הנמקה לסטייה מטווח הענישה על-פי הנחיות הנציבות;⁴⁶ את גילו, גזעו ומינו של הנאשם; מידע בדבר גורמים רלוונטיים על-פי הנחיות הנציבות; קיום עסקת טיעון; כל מידע אחר לפי דרישת הנציבות. הנציבות תגיש לקונגרס אחת לשנה לפחות ניתוח של המידע האמור, לצד המלצות לחקיקה⁴⁷ העולות מן הניתוח ופירוט של המחוזות שלא 48

הגישו את המידע כנדרש.⁴⁸

אשר לעסקאות טיעון, הנציבות בחרה שלא לעסוק בהן באופן פרטני בהנחיות, ולעת עתה הסתפקה בהוראות מדיניות כלליות. הנציבות ממשיכה לפקח על התהליכים בתחום זה, בהנחה שההוראות הכלליות ימנעו מצב שמטרות החוק אינן מוגשמות. הנציבות צופה כי להנחיות תהיה השפעה חיובית על עסקאות טיעון. ההנחיות מגבירות את הוודאות ומבהירות את ציפיות הצדדים מבחירה בחלופת המשפט, והדבר עשוי לצמצם מהלכים לא רציונליים מצדם. נוסף על כך ההנחיות יוצרות את הנורמה שאליה יפנה בית-המשפט בהחליטו אם לקבל או לדחות עסקת טיעון.

.5 USC, Part I, Ch. 5 Subchapter II, §553-28, ולפי ההליך המפורט ב USC, §994(x) ⁴¹

,⁴² למשל, ב-29 באפריל 2010 הגישה הוועדה לקונגרס תיקון לאופן שבו יביאו בתי-המשפט בחשבון את העבר הפלילי של הנאשם והשמיטה את המועד שבו נעברו העבירות מן השיקולים המובאים בחשבון. ראו:

.2010 תאריך כניסה: 15 ביולי ,http://www.ussc.gov/NEWSLETT/2010 05 GuideLines optimized.pdf

⁴³    28 USC, §994(o).

⁴⁴    28 USC, §995(a)(21).

⁴⁵    28 USC, §995(a)(17),(18).

⁴⁶    על גבי טופס מיוחד שמנפיקה הוועידה השיפוטית ומאשרת ועדת הענישה. גם שאר המידע שבדוח מוגש לפי הפורמט שהוועדה דורשת.

⁴⁷    ראו גם (20)(28 USC, §995(a.

⁴⁸ 28 USC, §994(w).

1.2.   גופי ענישה מדינתיים

נוסף על נציבות הענישה הפדרלית של ארה״ב יש בארה״ב כ-20 גופי ענישה מדינתיים.⁴⁹ הגופים המדינתיים מאוגדים בארגון ארצי, ^⁵⁰.(NASC( National Association of Sentencing Committees להלן נסקור את גופי הענישה של מדינת מינסוטה ושל מדינת פנסילבניה.

1.2.1.    מינסוטה

מינסוטה היתה המדינה הראשונה בארה״ב שהקימה נציבות להנחיות ענישה⁵¹ – Minnesota Sentencing MSGC( Guidelines Commission). הנציבות הוקמה בשנת 1978 כדי לסייע בפיתוח מדיניות ענישה המתאימה למטרות הענישה של מדינת מינסוטה: ביטחון הציבור, פרופורציונליות, הימנעות מחוסר אחידות לא הוגן, ניצול רציונלי של משאבי ענישה ושקיפות. יישום ההנחיות החל ב-⁵².1981

בנציבות 11 חברים :⁵³

■   נשיא בית-המשפט העליון או אדם מטעמו;

■   שו פט בית-המשפט לערעורים ושופט מחוזי, שממנה נשיא בית-המשפט העליון;

■   סניגור ציבורי, שממנה המושל על-פי המלצת הסניגור הציבורי הראשי;

■   פרקליט מחוזי, שממנה המושל על-פי המלצת איגוד הפרקליטים המחוזיים;

■   נציב בתי-הסוהר או אדם מטעמו;

■   קצין שלום וקצין מבחן, שממנה המושל;

■   שלושה אזרחים נציגי הציבור, שממנה המושל. אחד מהם יהיה קורבן עבירה בדרגת פשע.

המושל בוחר אחד מחברי הנציבות לתפקיד יושב-ראש.⁵⁴ חברי הנציבות מתמנים לכהונות בנות ארבע שנים, והם יכולים להיבחר לכהונות נוספות. תקופות הכהונה של חברי הנציבות שהמושל ממנה מקבילות לתקופת הכהונה של המושל.⁵⁵ חברי הנציבות זכאים להחזר על הוצאות סבירות שהוציאו לשם מילוי תפקידם, ונציגי הציבור מתוגמלים ב-$50 עבור כל יום או חלק ממנו שהם ממלאים את תפקידם.⁵⁶

⁵⁵    Minn. Stat. 244.09, subd. 3.

⁵⁶    Minn. Stat. 244.09, subd. 4.

השיקול הראשוני של הנציבות בקביעת ההנחיות ותיקונן הוא ביטחון הציבור. הנציבות שוקלת גם נתוני ענישה ושחרור עדכניים, משאבי ענישה והשפעת העבירה על החברה לטווח ארוך.⁵⁷ הנציבות משמשת מרכז לאיסוף, עיבוד, ניתוח והפצה של מידע על הענישה במינסוטה, ועורכת מחקרים על ההנחיות, יישומן והשפעתן, כליאה ואמצעי ענישה חלופיים, עסקאות טיעון ונושאים אחרים הקשורים לשיפור מערכת הצדק הפלילי. הנציבות גם מייעצת וממליצה לרשות המחוקקת על תיקוני חקיקה וכדומה.⁵⁸

הנציבות אוספת מידע מהרשות המחוקקת, משופטים, מאנשי מקצוע בתחום הענישה, תובעים וסניגורים, גורמי אכיפה והציבור הרחב, ובכלל זה נפגעי עבירות. הנציבות בוחנת, מתקנת ומשפרת את הנחיותיה דרך קבע; היא רשאית להגיש לרשות המחוקקת את תיקוניה עד 15 בינואר בכל שנה, ואלה יכנסו לתוקף בתחילת אוגוסט באותה שנה. הנציבות גם מגישה דוח שנתי לסנאט ולבית-הנבחרים של מינסוטה, ובו מפורטים ומוסברים תיקוני ההנחיות של השנה הקודמת ותיקונים מוצעים לשנה הבאה, .59.

ומסוכם המידע שאספה הנציבות בנושאי ענישה.⁵⁹ הנציבות מנהלת פגישות עבודה חודשיות, וכן דיון ציבורי פתוח אחת לשנה לפחות, ומפרסמת את פרוטוקולי הישיבות.⁶⁰

בטבלת הענישה של הנציבות מסווגים העונשים הראויים לפי 11 דרגות חומרה וארבע רמות של עבר פלילי. רוב עבירות המין מופיעות בטבלה נפרדת בעלת שמונה דרגות חומרה.⁶¹ משבצת המפגש בין דרגות החומרה ורמות העבר הפלילי קובעת את העונש שהנאשם אמור לשאת, והשופט רשאי לסטות מן העונש האמור ב-15% כלפי מטה וב-20% כלפי מעלה בלי להיחשב לחורג מן ההנחיות.⁶² מעבר לכך, ההנחיות בעיקרן אינן מחייבות אלא הנחיות מייעצות (⁶³,(advisory אך על בית-המשפט לנמק סטייה מהן בכתב, והחלטתו נתונה לערעור של הנאשם ושל המדינה.⁶⁴ הסטייה מן ההנחיות עשויה להיות לחומרה, על-פי בקשת התביעה, בשל התקיימותן של נסיבות מחמירות.⁶⁵

הנציבות מעסיקה שמונה עובדים בתפקידי עדכון ההנחיות, איסוף, עיבוד וניתוח של מידע, ובכלל זה מידע על השלכות תקציביות ואחרות של חקיקה מוצעת, חינוך, הדרכה ופניות הציבור על ההנחיות ואופן יישומן, עריכת מחקרים לבקשת הרשות המחוקקת, קובעי מדיניות והציבור הרחב וגיבוש הצעות חקיקה לבחינת הרשות המחוקקת.

התקציב הדו-שנתי של הנציבות לשנים 2011-2010 הוא $1,213,000.⁶⁶

⁵⁷  Minn. Stat. 244.09, subd. 5.

⁵⁸   Minn. Stat. 244.09, subd. 6, 7.

⁵⁹   Minn. Stat. 244.09, subd. 11, 14.

.2010 תאריך כניסה: 19 ביולי ,http://www.msgc.state.mn.us/msgc5/meetings.htm#2010 : MSGC.’-n ⁶⁰ באתר

⁶¹ על התפתחות הטבלה הנפרדת לשם החמרת הענישה בעבירות מין ראו:

Richard S. Frase, “The Minnesota Sentencing Guidelines”, in Arie Freiberg and Karen Gelb (eds.), Penal Populism, Sentencing Councils and Sentencing Policy, Willan Publishing, Devon 2008, pp. 97-99.

.2010 תאריך כניסה: 19 ביולי ,http://www.msgc.state.mn.us/msgc5/faqs.htm#read grids : MSGC.’-n ⁶² באתר ⁶³ Minn. Stat. 244.09, subd. 5.

,http://www.msgc.state.mn.us/msgc5/faqs.htm#judge guidelines: MSGC.’-n וראו אתר ,Minn. Stat. 244.10, subd. 2 ⁶⁴ תאריך כניסה: 19 ביולי 2010. זכות הערעור של הנאשם מוגבלת ל-90 יום לאחר עסקת טיעון שבה נגזר עליו עונש על תנאי

.Minn. Stat. 244.11, subd. 3 :בסטייה מההנחיות. ראו

.Minn. Stat. 244.10, subd. 5A :לרשימת נסיבות מחמירות אפשריות ראו .Minn. Stat. 244.10, subd. 5 ⁶⁵ ,http://www.msgc.state.mn.us/commission info/MSGC%20Agency%20Profile-FY2010-11.doc :MSGC-n ⁶⁶ באתר .Minn. Stat. 244.09, subd. 10 :תאריך כניסה: 19 ביולי 2010. ראו שם, פירוט פעולות הצוות לשנת 2007, וראו

1.2.2.    פנסילבניה נציבות הענישה של פנסילבניה, ^PCS) Pennsylvania Commission on Sentencing), הוקמה גם היא בשנת 1978. היא הוקמה על-ידי האספה המחוקקת של מדינת פנסילבניה לשם גיבוש מדיניות ענישה עקבית ורציונלית, אשר תחמיר את הענישה על פשעים חמורים ותקדם ענישה אחידה והוגנת.⁶⁷

68 הנחיותיה הראשונות הוגשו בשנת 1982. הנציבות היא ״סוכנות צדק פלילי״ (⁶⁸(criminal justice agency 69

במסגרת הרשות המחוקקת,⁶⁹ והיא נתונה לפיקוחם של בית-הנבחרים ושל הסנאט של מדינת פנסילבניה. הנציבות עוסקת גם באיסוף מידע על הענישה בפנסילבניה, בפיקוח ובדיווח על יישום הנחיותיה ובייעוץ ובמחקר על האפקטיביות של ההנחיות.⁷⁰

הנציבות פועלת מתוך האוניברסיטה של מדינת פנסילבניה. זו מספקת לנציבות משרדים ושירותי ניהול ללא תשלום, והנציבות מעסיקה חוקרים מהאוניברסיטה בעריכת מחקרים הדרושים לה בתחום הענישה. עובדי הנציבות הם עובדים של האוניברסיטה.⁷¹ בתמורה הנציבות נותנת לסטודנטים באוניברסיטה הזדמנות לפתח כישורי מחקר, מחזיקה עוזר מחקר המסייע לסגל ולסטודנטים בגישה למידע שבידי הנציבות, ומשתתפת בעלות שכרו של מרצה העוסק במחקרי ענישה ובמשכורתם של ארבעה עוזרי מחקר במשרה חלקית. מנהל הנציבות אף מרצה באוניברסיטה דרך קבע. הנציבות עובדת בשיתוף פעולה עם בתי-ספר למשפטים באוניברסיטאות אחרות.⁷²

בנציבות 11 חברים מצביעים, המתמנים לכהונות בנות שנתיים :⁷³

■  שני חברי בית-הנבחרים, משתי מפלגות, שבוחר היושב-ראש;

■  שני חברי הסנאט, משתי מפלגות, שבוחר הסנאט;

■  ארבעה שופטים, שבוחר נשיא בית-המשפט העליון של פנסילבניה;

■  תובע אזורי, שממנה המושל;

■  סניגור, שממנה המושל;

■  פרופסור למשפטים או קרימינולוגיה, שממנה המושל.

נוסף על כך משמשים בנציבות שלושה חברים ללא זכות הצבעה:

■  מזכיר המשרד לענייני ענישה;

■  המייצג הרשמי של נפגעי העבירה, ⁷⁴; Victim Advocated

באתר http://pcs.la.psu.edu : PCS-n/, תאריך כניסה: 21 ביולי 2010.

⁶⁸ כהגדרתה ב-9102§ ,18 Pennsylvania Consolidated Statutes. ראו באתר ^http://pcs.la.psu.edu/about-the- :PCS commission/governance/CriminalJusticeDesignationLetter.pdf, תאריך כניסה: 21 ביולי 2010.

.(⁶⁹ 42 Pa.C.S., §2151.2(a

⁷⁰    באתר ^http://pcs.la.psu.edu/about-the-commission : PCS, תאריך כניסה: 21 ביולי 2010.

⁷¹    באתר ^http://pcs.la.psu.edu/about-the-commission/commision-members-and-staff : PCS, תאריך כניסה: 25 ביולי 2010.

⁷²  הדוח השנתי של הוועדה לשנת 2009, עמי 3, באתר ^http://pcs.la.psu.edu/publications/annual- : PCS reports/PCS2009AR07072010Web.pdf, תאריך כניסה: 21 ביולי 2010.

⁷³    (42 Pa.C.S., §2152(a, באתר הרשות המחוקקת של מדינת פנסילבניה:

http://www.legis.state.pa.us/WU01/LI/LI/CT/HTM/42/00.000.000.000..HTM, תאריך כניסה: 21 ביולי 2010.

יושב-ראש שירות המבחן.

חברי הנציבות זכאים להחזר ההוצאות שהוציאו לשם מילוי תפקידם. הנציבות בוחרת יושב-ראש מחבריה,⁷⁵ וכן מנהל אדמיניסטרטיבי. הנציבות נפגשת ארבע פעמים בשנה, ולכל הפחות פעם בחצי שנה. אופן הצבעתם של חברי הנציבות מפורסם לציבור.

הנציבות קובעת הנחיות ענישה שעל בתי-המשפט לשקול בגזירת דין. לפי החוק, מטרת הענישה העיקרית (primary) היא השבת גמול על העבירה, אך העונשים מאפשרים גם מטרות נוספות, כגון שיקום, הרתעה ומניעה. טווחי הענישה נקבעים על-פי חומרת העבירה ועל-פי העבר הפלילי של הנאשם. העבירות מדורגות ל-14 דרגות חומרה, והעבר הפלילי נחלק לחמש דרגות, לפי חומרת העבירות הקודמות ומספרן. השילוב של דירוג חומרת העבירה ודירוג העבר הפלילי קובעים את טווח הענישה. נסיבות מחמירות ונסיבות מקילות עשויות להוסיף או להפחית שלושה עד 12 חודשי מאסר.⁷⁶ כמו כן, נוספים שישה חודשי מאסר לטווח הענישה של עבירה אשר בעת ביצועה החזיק הנאשם בכלי נשק, ועוד שישה חודשי מאסר אם השתמש בכלי הנשק.⁷⁷ עבירות שנעברו ממניעים גזעניים מסווגות 78      79

בדרגת חומרה גבוהה יותר, וכך עבירה של הספקת סם לקטינים או בקרבת בתי-ספר.

על בית המשפט לשקול את הנחיות הענישה בבואו לגזור את דינו של נאשם. השופט רשאי לסטות מן ההנחיות בשל נסיבות מחמירות או מקילות אשר לא הובאו בחשבון בהנחיות, אך עליו לנמק זאת הן בגזר הדין והן בטופס המוגש לנציבות, והחלטתו נתונה לערעור של התביעה ושל ההגנה. אי-שקילת ההנחיות והיעדר הנמקה כאמור מהווים עילה לביטול גזר-הדין, וכך גם סטייה לא סבירה מן ההנחיות.⁸⁰

בטרם קבלת ההנחיות, הנציבות מפרסמת אותן ברשומות, ו-30 עד 60 יום לאחר מכן היא מקיימת דיון ציבורי עליהן כדי לתת אפשרות לגורמי אכיפה ותביעה, סניגוריה ציבורית, אקדמיה, שירות המבחן, לשכת עורכי-הדין, שופטים וכל אדם או ארגון מעוניין אחר להעיד בפניה. לאחר מכן הנציבות מפרסמת את ההנחיות שנקבעו ברשומות, ואלו נכנסות לתוקפן לאחר 90 יום, אלא אם כן הרשות המחוקקת של פנסילבניה דוחה אותן.⁸¹

הנציבות גם קובעת הנחיות בעבור שירות המבחן לשם שחרור מוקדם:⁸²

י השיקול הראשון הוא ביטחון הציבור והקורבנות;

י יש להתחשב בעמדת הקורבנות;

⁷⁴  התפקיד נוסד בשנת 1995 כדי לייצג את ענייניהם של נפגעי עבירה בפני רשויות הענישה ושירות המבחן. ראו באתר ה- Victim Advocate של פנסילבניה: 5073/http://www.ova.state.pa.us/portal/server.pt/community/ office of victim advocate, תאריך כניסה: 25 ביולי 2010.

75

כיום חבר בית-הנבחרים משמש יושב-ראש.

■   יש לעודד התנהגות טובה של אסירים;

■   יש לעודד השתתפות אסירים בתוכניות להפחתת רצידיביזם ובתוכניות לטיפול בנפגעי סמים ואלכוהול;

■   בניצול משאבי ענישה ושיקום יש לתת עדיפות לעבריינים המהווים סיכון מוגבר לציבור;

■   יש להשתמש בכלים מדעיים לשם מניעת רצידיביזם, הפחתת הסכנה לציבור והגברת ההצלחה של המאמצים להחזרת עבריינים לחברה.

עבודת הנציבות נעשית באמצעות ארבע ועדות משנה: ועדת תקציב וניהול, ועדת ניהול ונגישות מידע, ועדת מדיניות, שחברים בה כל חברי הנציבות, וועדת מחקר. הנציבות מעסיקה 16 עובדים במשרה מלאה. נוסף על עבודתם השוטפת בנציבות העובדים משתתפים בפורומים העוסקים בענישה. תקציב הנציבות לשנת הכספים 2009-2008 היה $2,280,613. כ-60% מסכום זה – $1,451,000 – הגיע מממשלת פנסילבניה, והשאר – ממענקים של הממשלה הפדרלית. 72% מהוצאות הנציבות שימשו לתשלום משכורות, 12% – להוצאות תפעוליות, 8% – לנסיעות, 4% – לשירותי ייעוץ ו-4% – לשונות.⁸³

הנציבות משמשת כמרכז לאיסוף, עיבוד והפצה של מידע על הענישה בפנסילבניה, ומסייעת בייעוץ לשירות המבחן, לבתי-המשפט ולרשויות אחרות בפיתוח והסדרה של מדיניות ענישה שקולה.⁸⁴ הנציבות אוספת ומפרסמת מידע אמפירי ומחקרי על תהליכי ענישה ועל גזרי-דין שניתנו במדינה ועל האפקטיביות

85

שלהם,⁸⁵ וממליצה לאספה הכללית של פנסילבניה בדבר תיקוני חקיקה שנדרשים לשם השגת ענישה 86

אפקטיבית, הומנית ורציונלית.⁸⁶ הנציבות בוחנת את ההשלכות הצפויות של הצעות חקיקה באמצעות סימולציות ותחזיות. היא עוקבת אחר יישום הנחיותיה באמצעות טפסים שבתי-המשפט מגישים לה על

87                                                           88

גזרי-הדין הניתנים במדינה⁸⁷ ומתעדת את ממצאיה.⁸⁸ בטרם תיקון הנחיותיה הנציבות בודקת את ההשלכות התקציביות של השינויים המוצעים.⁸⁹ הנציבות מגישה דוח שנתי על עבודתה לאספה הכללית, להנהלת בתי-המשפט ולמושל.⁹⁰ היא גם עוסקת בחינוך והדרכה על ההנחיות ויישומן באמצעות 91

פרסומים, הדרכות וסמינרים, ומחקריה והמידע שבידה זמינים לציבור.⁹¹

הדוח השנתי של הוועדה לשנת 2009, עמי 6-8, באתר ה-$0?: -http://pcs.la.psu.edu/publications/annual reports/PCS2009AR07072010Web.pdf, תאריך כניסה: 25 ביולי 2010.

מאז שנת 2002 הטפסים מוגשים בצורה מקוונת.

תאריך ,http://pcs.la.psu.edu/about-the-commission/governance/PolicyReleaseofInfo072010.pdf :PSC-n ראו באתר .2010 כניסה: 25 ביולי

2. 2. בריטניה

2.1.   אנגליה וויילס⁹²

מועצת הענישה

ב-6 באפריל 2010 הוקמה בבריטניה מועצת הענישה (Sentencing Council for England and Wales) (בפרק זה: המועצה או המועצה החדשה).

המועצה החדשה הוקמה על-פי Coroners and Justice Act-n מ-2009 (בפרק זה: החוק)⁹³ כגוף עצמאי במשרד המשפטים; היא מחליפה את שני הגופים שהיו ממונים על גיבוש הנחיות ענישה עד אותו מועד 94                                                                                                                                                                                                                                               95

– המועצה לקביעת קווים מנחים לענישה וצוות הייעוץ בנושא ענישה⁹⁴ – ובוטלו במסגרת החוק החדש.⁹⁵ הרפורמה שבמסגרתה הוקמה המועצה החדשה מבוססת על ממצאי דוח שהגישה ביולי 2008 קבוצת עבודה בראשות השופט גייג׳ (Lord Justice Gage), שהמליצה על גישה חדשה להוצאת הנחיות ענישה

96

ובתוך כך איחוד שני הגופים האמורים לגוף אחד.⁹⁶

97

הרכב המועצה⁹⁷

במועצה 14 חברים :⁹⁸

■ שמונה חברים בתפקידי שיפוט (judicial members) המכהנים כשופטים בערכאות שונות,⁹⁹ שימנה ראש הרשות השופטת (Lord Chief Justice) בהסכמת שר המשפטים. ראש הרשות השופטת ימנה אחד מהחברים האלה ליושב-ראש המועצה ואחד לממלא-מקומו;

מידע מאתר האינטרנט של מועצת הענישה, בקישור: http://www.sentencingcouncil.org.uk/, תאריך כניסה: 28 ביוני 2010.

⁹³ Coroners and Justice Act 2009 (c.25), at: http://www.opsi.gov.uk/acts/acts2009/pdf/ukpga 20090025 en.pdf, .2010 ,retrieved: June 29^th

המועצה לקביעת קווים מנחים לענישה (Sentencing Guidelines Council – SGC) הוקמה בחוק השיפוט הפלילי ( Criminal 2003 Justice Act), וצוות הייעוץ בנושא ענישה (Sentencing Advisory Panel – SAP) היה קיים לפני חקיקת אותו החוק. SGC^ היתה אחראית לבחור את התחום שבו רצתה לקבוע הנחיות ענישה, מיוזמתה או לבקשת SAP-n, וביקשה                                                                                                                                                      ^SAP

המלצות בנושא. ^SAP התייעץ עם גורמים שקבעה ^SGC ואפשר לציבור להגיב על הנושא. לאחר בחינת התגובות, ^SAP גיבש המלצות (SGC-n .SGC^ (advice שקלה את ההמלצות וניסחה טיוטת הנחיות. SGC-n אפשרה תגובות במשך כחודשיים ולאחר מכן גיבשה הנחיות סופיות מחייבות (SGC-n .(definitive final guideline בחנה מחדש את ההנחיות שהוציאה לפי הצורך. החוק קבע כי בבואם לתת גזר-דין, חובה על בתי-המשפט להתחשב (to have regard to) בהנחיות הענישה שקבעה ^SGC.

להרחבה ראו: מרכז המחקר והמידע של הכנסת, הבניית שיקול הדעת השיפוטי בענישה – סקירה משווה, לעיל הערה 3, וכן מידע מאתר האינטרנט המשותף של המועצה ושל צוות הייעוץ: http://www.sentencing-guidelines.gov.uk/about/index.html, תאריך כניסה: 28 ביוני 2010.

סעיף 135 לחוק.

⁹⁶ Coroners and Justice Act 2009 Explanatory Notes, at: http://www.opsi.gov.uk/acts/acts2009/en/ukpgaen 20090025 enpdf, retrieved: June 29^th, 2010.

התוספת ה-15 לחוק.

במועצה לקביעת קווים מנחים לענישה (SGC) היו 12 חברים: בראשה עמד ראש הרשות השופטת והיו חברים בה שבעה חברים נוספים בתפקידי שיפוט (שמינה ראש הרשות השופטת בהתייעצות עם שר המשפטים) וארבעה חברים שאינם בתפקידי שיפוט (שמינה שר המשפטים בהתייעצות עם ראש הרשות השופטת). ראש צוות הייעוץ בנושא ענישה ונציג של שר המשפטים היו משקיפים SGC-n.

בצוות הייעוץ בנושא ענישה (SAP) היו 12 חברים, ובהם שופטים, אקדמאים, אנשים העוסקים בתחום המשפט הפלילי ונציגי ציבור. מינה אותם שר המשפטים בהתייעצות עם ראש הרשות השופטת.

חבר בתפקיד שיפוט יכהן באחת הערכאות המפורטות בסעיף 3 לתוספת ה-15 לחוק:

■ שישה חברים שאינם בתפקידי שיפוט (non-judicial members) בעלי ניסיון בתחומים רלוונטיים,¹⁰⁰ שימנה שר המשפטים (Lord Chancellor) בהסכמת ראש הרשות השופטת.

ראש הרשות השופטת ישמש נשיא המועצה והוא רשאי להשתתף בישיבותיה, אך הוא אינו חבר בה.¹⁰¹

שר המשפטים רשאי לקבוע בצו הוראות בדבר תקופת הכהונה, סיום כהונה ומינוי מחדש של החברים במועצה. עוד הוא רשאי לקבוע הוראות להסדרת סמכותו (של השר) להרחיק חבר במועצה בשל פסלות או התנהגות בלתי הולמת. הרחקת חברים בתפקידי שיפוט תיעשה בהסכמת ראש הרשות השופטת.¹⁰²

השר רשאי לשלם לחברי המועצה החזר הוצאות, ולחברי המועצה שאינם מועסקים בשירות הציבורי – גם תשלום בעבור השירות.¹⁰³

סמכות המועצה בקביעת הנחיות ענישה

התפקיד העיקרי של מועצת הענישה הוא קביעת הנחיות ענישה.¹⁰⁴

למועצה יש סמכות ליזום ניסוח הנחיות ענישה על דעת עצמה; כמו כן, עליה לדון בבקשה של שר המשפטים או של בית-המשפט לערעורים (Court of Appeal) להכין הנחיות כאלה בנושא מסוים.¹⁰⁵ החוק קובע כי ההנחיות עשויות להיות כלליות או ספציפיות, לעבירה מסוימת או לסוג מסוים של עבירות או של עבריינים.¹⁰⁶

במסגרת סמכות המועצה לנסח הנחיות ענישה ביוזמתה, החוק קובע כי חובה עליה לנסח הנחיות להסדרת שני התחומים האלה: הקלה בענישה בשל הודאה באשמה ויישום עקרון מכלול הענישה (¹⁰⁷.(totality principle נוסף על שני תחומים אלו המועצה רשאית לקבוע הנחיות בכל נושא אחר.¹⁰⁸

סוג נוסף של הנחיות שבסמכות המועצה להוציא הוא הנחיות לחלוקת תיקים בין בתי-משפט לפי התאמת סוג התיק להליך מהיר בבית-משפט שלום (summary trial in magistrates’ court) או להליך בהגשת כתב אישום בבית-משפט גבוה יותר (¹⁰⁹.(trial on indictment in Crown Court

יצוין כי שר המשפטים רשאי לקבוע שהנחיות ענישה שהוציאה המועצה הקודמת לפני ביטולה יעמדו בתוקף כאילו היו קווים מנחים של המועצה החדשה.¹¹⁰

סדרי עבודת המועצה

לפי החוק, כאשר המועצה מנסחת הנחיות, ראשית עליה לפרסם אותן כטיוטת הנחיות; לאחר מכן עליה להתייעץ בנוגע לטיוטה עם שר המשפטים ועם מי שהוא יורה, עם הוועדה לענייני משפט של בית-

; Judge of the Court of Appeal

; Puisne judge of the High Court

; Circuit judge

;District judge (Magistrates’ Courts)

.A lay justice [a justice of the peace who is not a District Judge (Magistrates’ Courts)]

במועצה יכהן לפחות שופט אחד מכל אחד משלושת הסוגים האחרונים שצוינו לעיל.

¹⁰⁰ תחומי הניסיון הרלוונטיים לפי סעיף 4 לתוספת ה-15 לחוק: תביעה וסניגוריה, שיטור, מדיניות ענישה והליכים שיפוטיים (administration of justice), קידום רווחת נפגעי עבירה, מחקר אקדמי בנוגע למשפט פלילי או קרימינולוגיה, שימוש בסטטיסטיקה ושיקום עבריינים.

¹⁰¹    סעיף 5 לתוספת ה-15 לחוק.

¹⁰²    סעיף 7 לתוספת ה-15 לחוק.

¹⁰³    סעיף 9 לתוספת ה-15 לחוק.

הנבחרים ועם כל אדם אחר המתאים לדעתה. לאחר ההתייעצות והתאמת הטיוטה לפי הצורך, המועצה תפרסם את ההנחיות כהנחיות מחייבות.¹¹¹

החוק קובע כי בבוא המועצה לנסח הנחיות ענישה עליה לשקול את השיקולים האלה:¹¹²

■      הענישה בפועל באנגליה ובוויילס;

■      הצורך לקדם אחידות ועקביות בענישה;

■      השפעת ההחלטות בעניין ענישה על נפגעי עבירה;

■      הצורך להגביר את אמון הציבור במערכת המשפט הפלילי;

■      העלות של עונשים שונים ויעילותם היחסית במניעת עבריינות חוזרת;

■      תוצאות המעקב אחר השימוש בהנחיות שהוציאה המועצה (ראו להלן);

בבוא המועצה להכין הנחיות ענישה ספציפיות לעבירה מסוימת, החוק קובע כי עליה לשקול אם רצוי להכינן בצורה המתוארת להלן:¹¹³

■      במידת האפשר לחלק את העבירה לדרגות חומרה בהתבסס על מידת האשמה של העבריין ו/או מידת הנזק שנגרם וכל גורם רלוונטי אחר;

■      לקבוע טווח עונשים המתאים לעבירה, ואם העבירה חולקה לדרגות חומרה – את טווח העונשים המתאים לכל דרגה;

■      לציין את עונש המוצא (starting point) בתוך טווח הענישה של העבירה (או בתוך כל דרגת חומרה שלה). עונש המוצא ישקף עונש ראוי במקרה שהעבריין כפר באשמה ולפני שמובאות בחשבון נסיבות מחמירות ומקילות;

■      להגדיר נסיבות מחמירות ומקילות רלוונטיות שעשויות לחול על העבירה, וכן נסיבות מקילות אישיות רלוונטיות שעשויות לחול על העבריין, ולקבוע קריטריונים והנחיות בדבר המשקל שיש לתת לכל אחת מהנסיבות.

עוד קובע החוק הוראות בדבר קביעת הנחיות ענישה במקרים דחופים. במקרים כאלה המועצה רשאית לוותר על שלב טיוטת ההנחיות, להתייעץ רק עם שר המשפטים ולפרסם את ההנחיות כהנחיות קבועות, בציון הסיבות ליישום ההליך המקוצר.¹¹⁴

¹⁰⁴    סעיפים 126-120 לחוק.

¹⁰⁵    סעיף 124 לחוק.

¹⁰⁶    סעיף 120(2) לחוק.

¹⁰⁷ הכוונה היא שכאשר בית-המשפט גוזר את דינו של נאשם על כמה עבירות, עליו לשקול את העונש בכללותו ולוודא שהוא מאוזן ותואם את ההתנהגות העבריינית בכללותה.

¹⁰⁸    סעיף 120(3) לחוק.

¹⁰⁹    סעיף 122 לחוק.

¹¹⁰    סעיף 28 לחלק 4 לתוספת ה-22 לחוק.

¹¹¹    סעיפים 120(5)-120(8) לחוק.

¹¹²    סעיף 120(11) לחוק.

¹¹³    סעיף 121 לחוק.

¹¹⁴    סעיף 123 לחוק.

השימוש בהנחיות – חובת בית-המשפט

בקביעת עונשו של עבריין בית-המשפט חייב לנהוג לפי (to follow) הנחיות הענישה הרלוונטיות,¹¹⁵ אלא אם כן הוא משוכנע שהדבר מנוגד לאינטרס הצדק.¹¹⁶

נוסף על כך החוק קובע כי כאשר הוצאו הנחיות ענישה ספציפיות לעבירה מסוימת, על בית-המשפט לקבעו את עונשו של העבריין בתוך טווח העונשים המתאימים לעבירה.

אם העבירה חולקה לדרגות חומרה, על בית-המשפט לקבוע לאיזו דרגה מתאימים מעשיו של העבריין כדי לקבוע את עונש המוצא הרלוונטי. עם זאת, אין בכך כדי לחייב את בית-המשפט לקבוע את העונש הסופי בתוך הטווח המתאים לדרגת החומרה, אלא רק בתוך הטווח הקבוע לעבירה כולה.¹¹⁷

החובה לפעול לפי הנחיות הענישה כפופה להוראות חוק אחרות, כגון הוראות הקובעות שעונשי מאסר יהיו לתקופה הקצרה ביותר התואמת את חומרת העבירה, הוראות הקובעות הגבלות על ענישה בקהילה והוראות הקובעות עונשי מינימום. החובה לקבוע ענישה בתוך טווח העונשים המתאימים לעבירה כפופה לדרישה להביא בחשבון הודאה באשמה, עדות מדינה ואת עקרון מכלול הענישה.¹¹⁸

עוד קובע החוק כי כאשר בית-המשפט גוזר עונש לא מוגבל בזמן, עליו לקצוב את העונש על-פי טווח העונשים הקבוע לעבירה בהנחיות הענישה, לשם קביעת “התקופה הרעיונית המוגדרת” של העונש

¹¹⁹.(notional determinate term(

תפקידים נוספים של המועצה

נוסף על קביעת הנחיות ענישה כמפורט לעיל נקבעו למועצה בחוק תפקידים אחרים, ובהם :¹²⁰

■      הערכת ההשפעה של ההנחיות על התקציב – כאשר המועצה מפרסמת טיוטת קווים מנחים או קווים מנחים מחייבים, עליה לפרסם לצדם אומדן של השפעת יישום ההנחיות על התקציב, ובתוך כך להביא בחשבון את המשאבים הדרושים להקצאת מקומות בבתי-הכלא, לשירותי המבחן ולשירותי המשפט לנוער.

■      מעקב אחר יישום ההנחיות – על המועצה לעקוב אחר יישום ההנחיות והשלכותיהן ולשקול אם אפשר להסיק מסקנות מהמידע שמתקבל. על המועצה לשקול בעיקר את התדירות שבה בתי- המשפט סוטים מההנחיות ואת מידת הסטייה, את הגורמים המשפיעים על העונשים שנגזרים בפועל ואת השפעת ההנחיות על האחידות בענישה ועל שיפור אמון הציבור במערכת המשפט הפלילי. מידע על הניטור ועל המסקנות שהוסקו ממנו יופיע בדוח השנתי של המועצה.

¹¹⁵   מנגד, לפי החוק הקודם בית-המשפט היה חייב רק להביא בחשבון (to take account of) את הנחיות הענישה הרלוונטיות.

¹¹⁶   סעיף 125 לחוק.

¹¹⁷ על הוראה זו נמתחה ביקורת נוקבת מצד ראש צוות הייעוץ בנושא ענישה (SAP) היוצא, Andrew Ashworth. לדבריו, הסדר כזה נותן לשופטים חופש רב מדי ויגרום לחזרה למשטר של חוסר אחידות בענישה, שכן השופט יוכל לגזור על העבריין כל עונש בין העונש הנמוך ביותר לדרגת החומרה הנמוכה לבין העונש הכבד ביותר לדרגת החומרה הגבוהה, בלי שיחויב להסביר את הרציונל לכך. ראו:

Amelia Hill, “Judges given free rein by ‘pitifully loose’ sentencing law”, The Guardian, April 5^th, 2010, at: http://www.guardian.co.uk/uk/2010/apr/05/judges-sentencing-andrew-ashworth, retrieved: July 4^th, 2010.

¹¹⁸   ראו לעיל בהערה 107.

¹¹⁹ בעבירות חמורות ביותר, כאשר העבריין מהווה סכנה לציבור, מוחלים הסדרים של מאסר עולם או מאסר ממושך להגנת הציבור. במקרים כאלה בית-המשפט קוצב את העונש וקובע ״תקופה רעיונית מוגדרת״ של העונש כאמור. סעיף 126 לחוק.

¹²⁰   סעיפים 132-127 לחוק ודברי ההסבר.

■        פרסום מידע על נושאים הקשורים בענישה – על המועצה לפרסם מידע על הענישה בפועל בחתך מקומי ואזורי. כמו כן המועצה רשאית לקיים פעילות לקידום מודעות לעניינים הנוגעים לענישה באנגליה ובוויילס, בין השאר באמצעות פרסום נתונים על ענישה.

■        הערכת ההשפעה של ענישה בפועל – על המועצה לפרסם בדוח השנתי שלה דוח על גורמי ענישה. הדוח יכלול הערכה של השפעת השינויים בענישה בפועל על המשאבים הדרושים להקצאת מקומות בבתי-הכלא, לשירותי המבחן ולשירותי המשפט לנוער.

■        הערכת ההשפעה של גורמים שאינם קשורים בענישה – על המועצה לכלול בדוח השנתי מידע על גורמים שאינם קשורים בענישה (non-sentencing factors), שיש להם או שעשויה להיות להם השפעה על המשאבים הדרושים או הקיימים ליישום העונשים שנגזרים בבתי-המשפט. גורמים אלו כוללים למשל נתונים על הפרת צווי בית-משפט לשחרור בערובה ולמאסר על תנאי, דפוסי עבריינות חוזרת, פעילות ועדת השחרורים, שחרור מוקדם והארכות מעצר.

■        הערכת ההשפעה של יוזמות ממשלתיות למדיניות או לחקיקה – שר המשפטים רשאי להפנות למועצה יוזמות ממשלתיות למדיניות או לחקיקה, ועל המועצה להעריך את ההשפעה הצפויה של המדיניות או החקיקה המוצעות בכל הנוגע למשאבים הדרושים להקצאת מקומות בבתי-הכלא, לשירותי המבחן ולשירותי המשפט לנוער.

תקציב

כאמור, המועצה הוקמה באפריל 2010, ועד כה טרם פורסם מידע על תקציבה.

שני הגופים הקודמים – המועצה לקביעת קווים מנחים לענישה וצוות הייעוץ בנושא ענישה – הוציאו דוח שנתי משותף לשנים 2010-2009, וממנו אפשר ללמוד על התקציב של גופים אלו.¹²¹

החברים בשני הגופים היו זכאים לתשלום החזר הוצאות נסיעה ומחיה שהוציאו בפועל במסגרת מילוי תפקידם, והחברים שלא הועסקו במשרה מלאה בשירות הציבורי היו זכאים גם לתשלום בעבור השתתפות בישיבות.¹²² סך ההוצאה הכספית בגין החזר הוצאות ותשלום עבור שירותי החברים בתקופה של עשרה חודשים (בין 1 באפריל 2009 ל-31 בינואר 0 201): ¹²³

חברי המועצה_______________ 6,600 £

חברי צוות הייעוץ                                 27,500 £

סך הכול                                                 34,100 £

ההוצאות של המזכירות המשותפת לשני הגופים באותה תקופה :¹²⁴

משכורות__________________ 417,400 £

הוצאות משרד, הדרכות ופגישות 30,600 £

מחקר, פרסומים ואתר אינטרנט 81,700 £

סך הכול                                                529,700 ¹²⁵£

¹²¹ Sentencing Guidelines Council and Sentencing Advisoiy Panel, “Annual Report, 2009-2010”, 11^th March 2010, pp. 30-31, at: http://www.sentencing-guidelines.gov.Uk/docs/s g update 10 march/sgc and sap annual report 09 10.pdf, retrieved: June 29^th, 2010.

¹²² מאז אפריל 2009 הסכום היומי לתשלום לחברי הגופים היה £226, ולראש צוות הייעוץ בנושא ענישה – £380.

¹²³ “Annual Report, 2009-2010”, supra note 121.

2.2.   סקוטלנד

בעבר – גוף מייעץ¹²⁶

בשנים 2006-2003 כיהנה בסקוטלנד נציבות הענישה (Sentencing Commission for Scotland), שמונתה לתקופה מוגבלת מראש במטרה לבחון נושאים הקשורים לענישה בסקוטלנד, ובין השאר להמליץ לרשות המבצעת של סקוטלנד (Scottish Executive) בדבר הגברת האחידות בענישה.¹²⁷ אחת מהמלצותיה של הנציבות היתה להקים צוות מייעץ על ענישה בסקוטלנד (Advisory Panel on Sentencing in Scotland) ; לפי ההמלצות, הצוות היה אמור לנסח טיוטות של הנחיות ענישה, ולבית-המשפט לערעורים היתה אמורה להיות הסמכות לאשר את ההנחיות או לדחות אותן. למעשה, הצוות המייעץ לא הוקם מעולם.

כיום – מועצת הענישה¹²⁸

לא מכבר, ב-30 ביוני 2010, התקבל בפרלמנט של סקוטלנד החוק בדבר המשפט הפלילי והרישוי בסקוטלנד (בפרק זה: החוק).¹²⁹ החוק נחקק בעקבות התייעצויות שקיימה הממשלה, ועל-פיו מוקמת מועצת הענישה של סקוטלנד (Scottish Sentencing Council) (בפרק זה: המועצה) שאחד מתפקידיה הוא ניסוח הנחיות ענישה. הנחיות אלו יועברו אל בית-המשפט העליון לעניינים פליליים לאישורו, כפי שיפורט בהמשך.

הרכב המועצה וסדרי עבודתה¹³⁰

במועצה יכהנו 12 חברים:¹³¹

■       בראש המועצה יעמוד סגן נשיא בית-המשפט העליון הפלילי של סקוטלנד (Lord Justice Clerk) ;

■       חמישה חברים בתפקידים שיפוטיים מערכאות שונות;

■       שלושה משפטנים (תובע אחד ושני עורכי-דין שאינם תובעים);

■       שלושה חברים שאינם בעלי מומחיות משפטית (lay members), ובהם שוטר ואדם בעל מומחיות בסוגיות הנוגעות לנפגעי עבירה.

את חברי המועצה, מלבד יושב-ראש המועצה והחברים שאינם בעלי מומחיות משפטית, ימנה ראש הרשות השופטת (Lord Justice General), בפרוצדורה שתקבע הרשות המבצעת (Scottish Ministers) ; את החברים שאינם בעלי מומחיות משפטית תמנה הרשות המבצעת בהתייעצות עם ראש הרשות

¹²⁵ בתקופה הרלוונטית שער החליפין הממוצע היה בערך 1 פאונד בריטי = 1.60 דולר ארה״ב.

¹²⁶ Neil Hutton, “The Sentencing Commission for Scotland”, in: Penal Populism, Sentencing Councils and Sentencing Policy, Arie Freiberg and Karen Gelb (eds.), 2008, pp. 138-147.

בעבר, בשנים 1987-1984. הנציבות מונתה כדי (Sentencing Commission) ¹²⁷ כמו בסקוטלנד, גם בקנדה פעלה נציבות ענישה לבדוק את מצב הענישה בקנדה. לאחר הגשת דוח לסיכום פעילותה, ובו הצעה לרפורמה בענישה, ובכללה הצעה להנחיות ענישה, פורקה הנציבות ב-1988, ומאז לא הוקמה שוב. אתר האינטרנט של משרד המשפטים של קנדה, בקישור:

Jean-Paul :תאריך כניסה: 15 ביולי 2010 ; וכן ,http://www.justice.gc.ca/eng/pi/rs/rep-rap/2004/rr04 8/p1.html .Brodeur, “Truth in Sentencing”, Behavioral Sciences & the Law, Vol. 7, No. 1, (1989), pp. 25, 45-47

¹²⁸    Neil Hutton and Cyrus Tata, “A Sentencing Exception? Changing Sentencing Policy in Scotland”, Federal

Sentencing Reporter 22, p. 272, April 2010,

¹²⁹    Criminal Justice and Licensing (Scotland) Act, 2010 ASP 13, available at: http://www.legislation.gov.uk/asp/2010/13/contents/enacted, retrieved: September 5^th, 2010.

¹³⁰    סעיף 3 והתוספת הראשונה לחוק.

¹³¹    סעיף 1 לתוספת הראשונה לחוק.

השופטת.¹³² חברי המועצה ימונו לחמש שנים לכל היותר, ואין למנותם מחדש בתום תקופה זו; מי שמינה את החבר רשאי להעבירו מתפקידו בשל אי-התאמה, הזנחת התפקיד או התנהגות לא הולמת.¹³³

המועצה רשאית לקבוע את סדרי עבודתה, ובכלל זה את מספר החברים הדרוש ליצירת קוורום.

המועצה רשאית להקים ועדות מקרב חבריה ולקבוע את סדרי עבודתן.¹³⁴

סמכות המועצה להכין הנחיות ענישה

לפי החוק, על המועצה להכין מעת לעת הנחיות ענישה. ההנחיות ייכנסו לתוקף רק לאחר אישור בית- המשפט העליון לעניינים פליליים של סקוטלנד (High Court of Justiciary), כמפורט להלן.

ההנחיות שהמועצה מכינה עשויות להיות כלליות או ספציפיות לסוגי עבירות או עבריינים או לסוגיה אחרת הנוגעת לענישה, והן יכולות לכלול, בין השאר, הוראות בדבר:¹³⁵

■      עקרונות הענישה ומטרותיה;

■      דרגות ענישה (sentencing levels) ;

■      התאמת סוגי עונשים לסוגי עבירות ולסוגי עבריינים;

■      הנסיבות שבהן מותר לסטות מההנחיות.

בד בבד עם הכנת הנחיות הענישה, על המועצה להכין אומדן של העלויות והרווחים הצפויים מיישום אותן הנחיות ואומדן כללי של השפעתן על מערכת המשפט הפלילי. על המועצה לבחון מחדש מעת לעת את הנחיות הענישה שהכינה, ובעת הצורך להכין הנחיות מתוקנות.

לפני הגשת טיוטת הנחיות ענישה לאישור בית-המשפט, על המועצה לפרסם את טיוטת ההנחיות, בצירוף האומדנים שצוינו לעיל, להתייעץ עם הרשות המבצעת של סקוטלנד, ¹³⁶Lord Advocated וגורמים אחרים לפי שיקול דעתה ולהתייחס להערותיהם.¹³⁷

שני גופים מוסמכים לבקש מהמועצה להכין טיוטת הנחיות ענישה בעניין מסוים או לבחון מחדש 138

הנחיות שפרסמה:¹³⁸

■      הרשות המבצעת – כאשר הבקשה היא של הרשות המבצעת, חובה על המועצה להתייחס לבקשה, ואם היא מחליטה שלא להכין הנחיות, עליה לתת לרשות הסברים לכך.

■      בית-המשפט העליון לעניינים פליליים – כאשר בכוונת בית-המשפט לתת פסק-דין מנחה (guideline judgment), הוא רשאי לבקש מהמועצה, בבקשה מנומקת, להכין טיוטת הנחיות ענישה, ועל המועצה להיענות לבקשה.

¹³²    סעיף 2 לתוספת הראשונה לחוק.

¹³³    סעיפים 5-4 לתוספת הראשונה לחוק.

¹³⁴    סעיפים 9-8 לתוספת הראשונה לחוק.

¹³⁵    סעיף 5 לחוק.

¹³⁶                          Lord Advocates בסקוטלנד הוא ראש התביעה הכללית והיועץ המשפטי לממשלה, ועד 2007 שימש גם חבר קבינט.

¹³⁷    סעיף 6 לחוק.

¹³⁸    סעיפים 9-8 לחוק.

אישור ההנחיות בבית-המשפט כפי שצוין, ההנחיות שהמועצה מכינה אינן תקפות ללא אישור בית-המשפט העליון לעניינים פליליים. כאשר המועצה מגישה לבית-המשפט הנחיות ענישה לאישור, בית-המשפט רשאי לאשר את ההנחיות, לתקן אותן או לדחותן. אם בית-המשפט דוחה את ההנחיות או מתקן אותן – עליו לציין את הסיבות לכך. הנחיות ענישה שבית-המשפט אישר ייכנסו לתוקף במועד שקבע.

לאחר אישור ההנחיות, על המועצה לפרסם את ההנחיות, את מועד כניסתן לתוקף ואת האומדנים שצוינו לעיל (תוך התאמתם, במידת הצורך, לתיקונים שנערכו בהנחיות).¹³⁹

השימוש בהנחיות – חובת בתי-המשפט

לפי החוק, בבואם לגזור את דינו של עבריין, חובה על בתי-המשפט, בערכאה ראשונה ובערכאת ערעור, להתייחס (have regard to) להנחיות הענישה הרלוונטיות לאותו מקרה. אם בית-המשפט מחליט לסטות מההנחיות, עליו לציין את נימוקיו לכך. עוד קובע החוק כי ההנחיות שבתוקף בעת גזירת דינו של העבריין הן אלה הרלוונטיות, וכי תיקון ההנחיות לאחר מתן גזר-הדין אינו רלוונטי.¹⁴⁰

יצוין כי בהצעת החוק המקורית שהוגשה, הנוסח שהוצע היה כי יהיה על בתי-המשפט “לדבוק” בהנחיות (to adhere to), אך נוסח זה תוקן במהלך הדיונים בשל התנגדות נציגי הרשות השופטת.¹⁴¹

תפקידים נוספים של המועצה

לפי החוק, למועצה יש שלושה יעדים:¹⁴²

■       לקדם אחידות בענישה בפועל;

■       לסייע בגיבוש מדיניות בנוגע לענישה;

■       לקדם את המודעות למדיניות הענישה ולענישה בפועל ואת ההבנה שלהם.

לשם מימוש יעדים אלו הוטלו על המועצה כמה תפקידים, נוסף על הכנת הנחיות ענישה, ובהם:

■       פרסום פסקי-דין מנחים של בית-המשפט העליון לעניינים פליליים – לאחר שניתן פסק-דין מנחה, על מערכת בתי-המשפט להעביר את פסק-הדין למועצה כדי לאפשר לה לפרסמו במועד ובאופן

_            143

שתבחר.¹⁴³

■       פרסום מידע על עונשים שהוטלו בפועל בבתי-המשפט – לשם כך, מערכת בתי-המשפט תעביר

144 למועצה מידע שוטף על העונשים שהוטלו בבתי-המשפט.

■       פרסום מידע בנושאי ענישה, לרבות הנחיות ענישה, עונשים שהוטלו בפועל וכל עניין אחר הנוגע לענישה, וכן מתן ייעוץ כללי וביצוע מחקרים בנושאים האלה.¹⁴⁵

¹³⁹    סעיף 6A לחוק.

¹⁴⁰    סעיף 7 לחוק.

¹⁴¹ Neil Hutton and Cyrus Tata, “A Sentencing Exception? Changing Sentencing Policy in Scotland”, supra note 128.

¹⁴²    סעיף 4 לחוק.

¹⁴³    סעיף 9A לחוק.

¹⁴⁴    סעיף 10 לחוק.

¹⁴⁵    סעיף 11 לחוק.

תקציב ודיווח

המועצה תכין ותגיש לרשות המבצעת, אחת לשלוש שנים, תוכנית עסקית (business plan), ובה יוצג האופן שבו המועצה מתכוונת למלא את תפקידיה בשלוש השנים הבאות, ובייחוד – באילו תחומים בכוונתה להכין הנחיות ענישה.¹⁴⁶

על המועצה להכין דוח שנתי בסיום כל שנת כספים ובו דיווח על מילוי תפקידיה בשנה החולפת.¹⁴⁷

מכיוון שהמועצה טרם הוקמה, לא מצאנו מידע על תקציבה.

3. 3. אוסטרליה

3.1.   הרמה הפדרלית – כללי¹⁴⁸

באוסטרליה נוהגת שיטת ממשל פדרלית, שבה הסמכויות נחלקות בין הממשל הפדרלי לבין הממשלים של המדינות והטריטוריות המרכיבות אותה. לכל מדינה וטריטוריה באוסטרליה משפט פלילי משלה, ולצד מערכות משפט אלו מתקיימת מערכת המשפט הפלילי הפדרלית. עם זאת, יש לא מעט תחומי חפיפה, ועבירות פדרליות ועבירות מדינתיות או טריטוריאליות עשויות להתבצע יחד במעשה עבירה אחד.

ענישה של עבריינים פדרליים, דהיינו מי שעברו על חוק פדרלי, מבוססת בעיקרה על חלק IB של חוק העבירות הפדרלי,¹⁴⁹ אך גם על עקרונות של המשפט המקובל ועל הוראות מדינתיות או טריטוריאליות.

לפי סעיף 80 לחוקת אוסטרליה, עבריינים פדרליים יישפטו בבית-המשפט במדינה או בטריטוריה שבה בוצעה העבירה;¹⁵⁰ בשפיטת עבריינים פדרליים בתי-המשפט של המדינות והטריטוריות אף הוסמכו להשתמש בחוקים המקומיים בכל הנוגע לסדרי הדין.¹⁵¹ בשל מצב דברים זה, קורה שעבריינים פדרליים מקבלים עונשים שונים על אותה עבירה, לפי מחוז השיפוט (כלומר המדינה או הטריטוריה) שבו הם נשפטים.

ב-2006 הגישה “הנציבות האוסטרלית לרפורמה במשפט”¹⁵² דוח מקיף על ענישה של עבריינים פדרליים באוסטרליה ;¹⁵³ הנציבות ביקשה להביא להגברת השוויון בין מחוזות השיפוט ולהיצמדות לסטנדרטים

¹⁴⁶   סעיף 12 לחוק.

¹⁴⁷   סעיף 13 לחוק.

¹⁴⁸   כאשר לא נאמר אחרת, פרק זה מבוסס על:

Commonwealth Director of Public Prosecutions, “Federal Sentencing in Victoria”, Prepared by: Mark Pedley, February 2010, at: http://www.cdpp.gov.au/Practice/Federal-Sentencing-in-Victoria.pdf, retrieved: July 6^th, 2010.

¹⁴⁹ The Crimes Act 1914 (Cth), Act No. 12 of 1914 as amended; Compilation taking into account amendments up to Act No. 51 of 2010 available at: http://www.comlaw. gov.au/ComLaw/Legislation/Act Compilation 1.nsf/0/D0DEB9C586642899CA25774400087734?OpenDocument, retrieved: July 6^th, 2010.

¹⁵⁰ רוב רובם של העניינים הפליליים הפדרליים נדונים בבתי-המשפט של המדינות והטריטוריות, ורק מספר קטן נדונים בבתי- משפט פדרליים. הסיבה לכך היא שהפרלמנט האוסטרלי בחר להסתמך במידה רבה על בתי-המשפט המדינתיים והטריטוריאליים לניהול הליכים פליליים הנוגעים לעבירות פדרליות, כדי לצמצם את העלויות הכספיות והניהוליות הכרוכות בהקמת מערכת נפרדת של בתי-משפט פליליים פדרליים.

¹⁵¹   סעיפים 68 ו-79 לחוק מערכת בתי-המשפט הפדרלי ((The Judiciary Act 1903 (Cth).

¹⁵² הנציבות האוסטרלית לרפורמה במשפט (Australian Law Reform Commission Act – ALRC) היא תאגיד סטטוטורי פדרלי; תפקידה לערוך מחקרים בנושא רפורמות משפטיות לבקשת התובע הכללי של אוסטרליה. המלצותיה הן בגדר ייעוץ פדרליים מינימליים בכל הנוגע להענשתם של עבריינים פדרליים במדינות ובטריטוריות. לשם כך המליצה הנציבות לחוקק חוק ענישה פדרלי חדש כדי לקדם עקביות, בהירות ושקיפות בכל הנוגע לשפיטתם ולענישתם של עבריינים פדרליים. עד מועד כתיבת מסמך זה המלצות אלו של הדוח לא עוגנו בחקיקה. הדוח של הנציבות דן גם באפשרות להקים מועצת ענישה פדרלית. ואולם, לאחר בחינת תפקידי המועצות שהוקמו במדינות New South Wales וויקטוריה (שעליהן יפורט להלן) ובמדינות אחרות בעולם קבעה הנציבות כי אין צורך להקים גוף פדרלי שיספק לבתי-המשפט הנחיות ענישה.¹⁵⁴

3.2.  ויקטוריה¹⁵⁵

מועצת הייעוץ בנושא ענישה

מועצת הייעוץ בנושא ענישה (Sentencing Advisory Council) (בפרק זה: המועצה) היא גוף סטטוטורי עצמאי שהוקם ב-2004 בעקבות תיקון מקיף שנערך ב-2003 בחוק הענישה (1991 Sentencing Act) (בפרק זה: החוק).¹⁵⁶ המועצה הוקמה במסגרת יישום המלצות דוח מ-2002 שהוכן לבקשת ממשלת ויקטוריה, שבו בחינה מקיפה של חקיקת הענישה במדינה (בפרק זה: הדוח).¹⁵⁷

לפי הדוח, הקמת מועצת ייעוץ בנושא ענישה תאפשר השפעה של דעת קהל מלומדת ( properly informed public opinion) על הליך הענישה ותביא לשיפור בהפצת נתוני ענישה עדכניים ומדויקים כדי לסייע לשופטים בביצוע עבודתם, לקדם אחידות בענישה ולהביא לידיעת הציבור מידע בסוגיות הקשורות בענישה.

יודגש כי היקף סמכותה של המועצה מצומצם מזה של המועצה החדשה של אנגליה וויילס, ואין לה סמכות לקבוע כללים (rulemaking powers), כלומר היא אינה מוסמכת לקבוע הנחיות ענישה או עונשי מוצא לעבירות.¹⁵⁸ בהקשר זה יצוין כי חלק 2 של החוק עוסק בעקרונות המרכזיים ( Governing Principles) בתחום הענישה; בחלק זה נקבעו במפורט מטרות הענישה, עקרון הענישה המינימלית ושיקולים להקלה בעונש (כגון הודאה באשמה והסכמה לסייע לרשויות האכיפה). נוסף על כך, בחלק 2AA לחוק הוסמך בית-המשפט לערעורים של המדינה לתת פסקי-דין מנחים בעניין ענישה ( guideline judgments) שהם למעשה מעין הנחיות ענישה )ראו הרחבה להלן).

:בקישור , AI.RC-n לממשל, אך אינן הופכות באופן אוטומטי לחקיקה. אתר האינטרנט של .2010 תאריך כניסה: 6 ביולי ,http://www.alrc.gov.au/about/index.htm

¹⁵³ ALRC Report 103, “Same Crime, Same Time: Sentencing of Federal Offenders”, at: http://www.austlii.edu.au/au/other/alrc/publications/reports/103/, retrieved: July 6^th, 2010.

,ראו: מרכז המחקר והמידע של הכנסת, הבניית שיקול הדעת השיפוטי בענישה – סקירה משווה ALRC-P ¹⁵⁴ לפירוט בדבר דוח .3 לעיל הערה

¹⁵⁵ כאשר לא נאמר אחרת, פרק זה מבוסס על מידע מאתר האינטרנט של מועצת הייעוץ בנושא ענישה, בקישור: .2010 תאריך כניסה: 6 ביולי ,http://www.sentencingcouncil.vic.gov.au/

¹⁵⁶ Sentencing Act 1991, No. 49/1991; Version incorporating amendments as at 17 March 2010, available at: http://www.austlii.edu.au/au/legis/vic/consol act/sa1991121/index.html;

Sentencing (Amendment) Act 2003, No. 13/2003, available at:

http://www.sentencingcouncil.vic.gov.au/wps/wcm/connect/Sentencing+Council/Home/SENTENCING+- +Sentencing+(Amendment)+Act+2003+-+Legislation; both retrieved: July 6^th, 2010.

¹⁵⁷ Arie Freiberg, “Pathways to Justice – Sentencing Review 2002”, at: http://www.sentencingcouncil.vic.gov.au/wps/wcm/connect/2235e0804056b05980cbbae505682c73/Pathways t o Justice.pdf?MOD=AJPERES, retrieved: July 6^th, 2010.

¹⁵⁸ תפקידיה של המועצה יפורטו להלן.

הרכב המועצה וסדרי עבודתה

לפי החוק, במועצה תכהן מועצת מנהלים (Board of Directors) ובה לפחות תשעה ולא יותר מ-12 חברים. את החברים ימנה מושל המדינה בהתייעצות עם נציגי הממשלה,¹⁵⁹ על-פי המלצת שר המשפטים של המדינה (Attorney General). בחברים במועצת המנהלים יהיו :¹⁶⁰

■      שני חברים אשר לדעת שר המשפטים הם בעלי ניסיון נרחב בסוגיות קהילתיות בעלות השפעה על בתי-המשפט;

■      חבר   אחד    שהוא חבר סגל אקדמי של מוסד להשכלה גבוהה (tertiary institution) ;

■      חבר   אחד    שהוא חבר בארגון סיוע או תמיכה לנפגעי עבירה;

■      חבר   אחד    אשר לדעת שר המשפטים הוא תובע בעל ניסיון רב;

■      חבר   אחד    אשר לדעת שר המשפטים הוא סניגור בעל ניסיון רב;

■      שאר החברים יהיו בעלי ניסיון בפעולת מערכת המשפט הפלילי.

מושל המדינה רשאי למנות יושב-ראש למועצת המנהלים, בהתייעצות עם נציגי הממשלה ובהמלצת שר המשפטים.¹⁶¹ כיום מכהנים במועצה עשרה חברי מועצת מנהלים.¹⁶²

חברי מועצת המנהלים ימונו לשלוש שנים, ואפשר למנותם מחדש בתום התקופה הראשונה.¹⁶³ המושל, בהתייעצות עם נציגי הממשלה, רשאי להעביר חבר במועצת המנהלים מתפקידו אם לדעתו החבר לא עמד בדרישות או בתנאי המינוי, וחברותו תפקע אם הורשע בעבירה חמורה.¹⁶⁴

מועצת המנהלים תקבע את סדרי עבודתה ככל שהם אינם קבועים בחוק. בחוק נקבעו ההוראות האלה:¹⁶⁵

■      הקוורום בישיבות מועצת המנהלים הוא שלושה חברים פחות מכלל החברים בה בכל עת;

■      כל סוגיה תוכרע ברוב קולות המצביעים, ובמקרה שהקולות שקולים יינתן ליושב-ראש קול נוסף מכריע.

חברי מועצת המנהלים זכאים להחזר הוצאות נסיעה והוצאות אחרות כפי שיקבע המושל בהתייעצות עם נציגי הממשלה.¹⁶⁶

¹⁵⁹    במקור: “the Governor in Council”.

¹⁶⁰    סעיף 108F לחוק.

¹⁶¹    סעיף 108G לחוק.

¹⁶² אתר המועצה, בקישור: http://www.sentencingcouncil.vic.gov.au/wps/wcm/connect/justlib/Sentencing Council/Home/About+Us/Council+/, תאריך כניסה: 7 ביולי 2010.

¹⁶³    סעיף 108H לחוק.

¹⁶⁴ במקור: “indictable offence”, כלומר, עבירה שאפשר להגיש בה כתב אישום; הכוונה לעבירה חמורה יחסית, להבדיל מעבירה שנדונה בהליך מהיר, המכונה “summary offence”. סעיף 108I לחוק.

¹⁶⁵    סעיף 108L לחוק.

¹⁶⁶    סעיף 108J לחוק.

למועצת הייעוץ בנושא ענישה ימונה מנכ״ל (chief executive officer), וכן יועסקו בה עובדים ככל שיידרש לאפשר למועצה למלא את תפקידיה, במסגרת תקציב המועצה. המועצה רשאית אף להעסיק יועצים בעלי הכשרה וניסיון מתאימים ולשלם להם תמורה, מתוך התחשבות בתקציב המועצה.¹⁶⁷

תפקידי המועצה

כאמור, המועצה אינה קובעת הנחיות ענישה או עונשי מוצא. תפקידי המועצה כפי שפורטו בחוק:¹⁶⁸

■       לתת חוות דעת בכתב לבית-המשפט לערעורים בדבר מתן פסק-דין מנחה בענייני ענישה על-ידי בית- המשפט (ראו הרחבה להלן);

■       לספק מידע סטטיסטי על ענישה לחברי הרשות השופטת ולבעלי עניין אחרים;

■       לערוך מחקר ולהפיץ מידע הנוגע לענישה לחברי הרשות השופטת ולבעלי עניין אחרים;

■       לאמוד את דעת הקהל בסוגיות הקשורות בענישה;

■       להתייעץ עם משרדי הממשלה, בעלי עניין אחרים והציבור בסוגיות הקשורות לענישה;

■       לייעץ לשר המשפטים בסוגיות הקשורות לענישה.

יחסי המועצה עם בתי-המשפט – פסקי-דין מנחים בעניין ענישה

לצד הקמת המועצה, התיקון לחוק הענישה ב-¹⁶⁹2003 הסמיך, כאמור, את בית-המשפט לערעורים של ויקטוריה (¹⁷⁰(Court of Appeal לתת פסקי-דין מנחים בעניין ענישה (guideline judgments) שבהם

למעשה קריטריונים והנחיות ענישה.¹⁷¹

לפי החוק, בעת שמיעת ערעור פלילי בית-המשפט רשאי, מיוזמתו או לבקשת אחד הצדדים לערעור, להחליט אם לתת פסק-דין מנחה בעניין ענישה או לבחון מחדש פסק-דין כזה שניתן בעבר. אם ניתן פסק- דין מנחה, הוא נוסף על עקרונות הענישה שפורטו בחלק 2 לחוק, ואינו גורע מהם.¹⁷²

אם בית-המשפט מחליט לתת פסק-דין מנחה עליו לנהוג כך:¹⁷³

■       להודיע למועצה על כוונתו לתת פסק-דין מנחה ולהתייחס לחוות דעת שתמסור המועצה בכתב;

■       לאפשר לנציג התובע הכללי ולנציג הסיוע המשפטי להופיע בפני בית-המשפט ולהביע את דעתם

בנושא.

¹⁶⁷   סעיפים 108N-108M לחוק.

¹⁶⁸    סעיפים 108D-108C לחוק.

¹⁶⁹    כפי ששולב בחלק 2AA לחוק.

¹⁷⁰    בית-המשפט לערעורים של ויקטוריה הוא למעשה מחלקת הערעורים בבית-המשפט העליון של המדינה.

¹⁷¹    לפי סעיף 6AC לחוק, פסק-דין מנחה עשוי לקבוע:

קריטריונים שיש להחיל בבחירה בין אלטרנטיבות ענישה שונות;

את המשקל שיש לתת לכל אחת ממטרות הענישה המפורטות בחוק;

קריטריונים שלפיהם בית-המשפט יכריע בדבר חומרת עבירה;

קריטריונים להקלה בעונש על עבירה;

את המשקל שיינתן לקריטריונים הרלוונטיים;

כל נושא אחר התואם את העקרונות שנקבעו בחוק.

¹⁷²    סעיף 6AG לחוק.

¹⁷³    סעיף 6AD לחוק.

ההחלטה אם לתת פסק-דין מנחה ואם כן – מתי, נתונה על-פי החוק כאמור לשיקול דעתו של בית- המשפט; על ההחלטה להתקבל פה-אחד על-ידי השופטים היושבים בדין, ועל השופטים לשקול את אלה:¹⁷⁴

■      הצ ורך לקדם אחידות בגישה לענישת עבריינים;

■      הצורך לחזק את אמון הציבור במערכת המשפט הפלילי;

■      חוות הדעת שנתנה המועצה, וכן דעתם של התובע הכללי והסיוע המשפטי (כמפורט לעיל).

יצוין כי עוד בטרם נחקק התיקון לחוק, התנגדו בתי-המשפט בוויקטוריה לגישה המקנה להם סמכות לתת פסקי-דין מנחים.¹⁷⁵ ואכן, עד מועד כתיבת מסמך זה לא הוציא בית-המשפט לערעורים אף פסק- דין מנחה אחד.¹⁷⁶

תקציב המועצה

בעת הקמתה תוקצבה המועצה לארבע שנים בתקציב שנת ¹⁷⁷.2004-2003 תקצוב לשנתיים נוספות בתקציב שנת 2008-2007 הותנה בהערכה חיצונית של פעילות המועצה.¹⁷⁸ בתקציב לשנת 2010-2009 179

תוקצבה המועצה לארבע שנים נוספות בסכום כולל של 7.5 מיליון דולר אוסטרלי.

מהדוח השנתי של המועצה לשנת 2009-2008 עולים הנתונים האלה על תקציב המועצה :¹⁸⁰

.6 לחוקAE^ 6AB ¹⁷⁴ סעיפים ¹⁷⁵ Arie Freiberg, “The Victorian Sentencing Advisory Council: incorporating community views into the sentencing process”, in: Penal Populism, Sentencing Councils and Sentencing Policy, Arie Freiberg and Karen Gelb (eds.), 2008, p. 155.

; 2010 תאריך כניסה: 7 ביולי ,/http://www.supremecourt.vic.gov.au :¹⁷⁶ אתר בית-המשפט העליון, בקישור Department of Justice, Success Works, “Evaluation of Sentencing Advisory Council”, August 2008, p. 32, at: http://www.sentencingcouncil.vic.gov.au/wps/wcm/connect/0e9176804056b06780 fbbae505682c73/SAC+Evaluation+-Final+Repo1t+%2818+August+2008%29.pdf?MOD=AJPERES, retrieved: July 7^th, 2010.

¹⁷⁷   שנת התקציב באוסטרליה היא מ-1 ביולי ועד 30 ביוני בשנה שלאחר מכן.

¹⁷⁸    על ההערכה החיצונית שנעשתה למעשה בשנת 2008 ראו בראש הפרק להלן, וכן:

“Evaluation of Sentencing Advisory Council”, supra note 176, p. 12.

¹⁷⁹    הודעה לעיתונות באתר תקציב מדינת ויקטוריה לשנים 2010-2009, בקישור:

http://www.budget.vic.gov.au/domino/Web

.2010 7, תאריך כניסה: 8 ביוליf0bfa1b47d9b717ca2575ac00410983!OpenDocument

¹⁸⁰ Sentencing Advisory Council, “Sentencing Advisory Council Annual Report 2008-2009”, p. 50, at: http://www.sentencingcouncil.vic.gov.au/wps/wcm/connect/ed8253004056b071812bbbe505682c73/Annual Re port 2008-2009.pdf?MOD=AJPERES, retrieved: July 12^th, 2010.

¹⁸¹ בתקופה הרלוונטית שער החליפין הממוצע היה בערך 1 דולר אוסטרלי = 0.75 דולר ארה״ב.

הערכת פעילותה של המועצה

ב-2008 הזמין משרד המשפטים של ויקטוריה הערכה עצמאית חיצונית של מועצת הענישה. את ההערכה ביצעה חברה פרטית (“Success Works”). היא בדקה את תוצרי המועצה ואת מידת עמידתה בתפקידה המעוגנים בחוק, והגישה את ממצאיה לשר המשפטים באוגוסט ¹⁸².2008

מהדוח עולה כי המועצה מבצעת את התפקידים שהוטלו עליה בחוק ביעילות ובהצלחה, ומצדיקה את העלויות הכרוכות בהפעלתה. התפקיד היחיד שאינו מבוצע הוא מתן חוות דעת לבית-המשפט לערעורים בדבר מתן פסקי-דין מנחים בענייני ענישה, משום שכאמור, בית-המשפט לערעורים עדיין לא הוציא פסקי-דין מנחים.

ארבע ההמלצות שניתנו בדוח על פעילות המועצה:¹⁸³

■        לבסס ולעגן את מעמדה של המועצה כגוף קבוע ומתמשך;

■        לבסס את התדמית הציבורית של המועצה כישות בעלת זכות קיום עצמאית, ולא רק בהתבסס על דמותו של פרופסור פריברג, יושב-ראש המועצה מיום הקמתה;

■        להביא לכך שהמועצה תהיה זמינה לתת ייעוץ לכל שרי ממשלת ויקטוריה בבואם לשקול סוגיות הקשורות לענישה;

■        להגדיל את התקציב השנתי של המועצה כדי לאפשר לה להתמיד בשירותי המחקר והמידע הסטטיסטי ולשפר אותם, ולהגביר את מידת שיתוף הפעולה שלה עם הקהילה ואת תפקידה בהעברת מידע לציבור.

3.3.                                 ¹⁸⁴New South Wales

מועצת הענישה של מדינת NSW

מועצת הענישה של מדינת New South Wales Sentencing Council( NSW) (בפרק זה: המועצה) הוקמה ב-2003 כגוף סטטוטורי עצמאי ונטול פניות, והיתה מועצת הענישה הראשונה באוסטרליה. המועצה 185

הוקמה במסגרת רפורמה מקיפה בתחום הענישה על-פי חוק מ-2002             שהיה תיקון לחוק העבירות

)סדרי דין בענישה) (1999 Crimes (Sentencing Procedure) Act) (בפרק זה: החוק). התיקון כלל גם הגדרה של מטרות הענישה, קביעת נסיבות מחמירות ומקילות והסדרה בנושא תקופות ענישה ללא 187 שחרור על תנאי (standard non-parole periods).

¹⁸²   “Evaluation of Sentencing Advisory Council”, supra note 176.

¹⁸³   “Evaluation of Sentencing Advisory Council”, supra note 176, pp. 81-83.

:בקישור ,NSW ¹⁸⁴ פרק זה מבוסס על מידע מאתר האינטרנט של מועצת הענישה של .2010 תאריך כניסה: 13 ביולי ,http://www.lawlink.nsw.gov.au/sentencingcouncil

¹⁸⁵ Crimes (sentencing Procedure) Amendment (Standard Minimum Sentencing) Act 2002 No. 90, at: http://www.legislation.nsw.gov.au/fullhtml/inforce/act+90+2002+cd+0+Y, retrieved: July 13^th, 2010.

¹⁸⁶ Crimes (Sentencing Procedure) Act 1999 No. 92, current version available at: http://www.legislation.nsw.gov.au/viewtop/inforce/act+92+1999+FIRST+0+N/, retrieved: July 13^th, 2010.

¹⁸⁷ Alan Abadee, “The Role of Sentencing Advisory Councils”, paper prepared for the National Judicial College of Australia’s National Sentencing Conference, Canberra 10-12th February 2006, p. 8, available at:

יודגש כי היקף סמכותה של המועצה מצומצם יחסית. כמו מועצת הייעוץ בנושא ענישה בוויקטוריה, אין למועצה 1-NSW סמכות לקביעת כללים, כלומר היא אינה מוסמכת לקבוע הנחיות ענישה או עונשי מוצא לעבירות, ואין לה תפקיד בבחינת דעת הקהל בנושאי ענישה.¹⁸⁸

הרכב המועצה וסדרי עבודתה

לפי החוק במועצה יכהנו 15 חברים,¹⁸⁹ שימנה שר המשפטים (¹⁹⁰:(Attorney General

■       חבר אחד שהוא שופט בדימוס. חבר זה יהיה יושב-ראש המועצה;¹⁹¹

■       חבר אחד בעל מומחיות או ניסיון באכיפת החוק;

■       ארבעה חברים בעלי מומחיות או ניסיון במשפט פלילי או בענישה (אחד בתחום התביעה ואחד בתחום הסניגוריה);

■       חבר אחד בעל מומחיות או ניסיון בתחומי משפט הנוגעים לילידים (Aboriginal justice matters) ;

■       ארבעה חברים המייצגים את הקהילה, שניים מהם בעלי מומחיות או ניסיון בתחום נפגעי עבירה;

■       חבר אחד בעל מומחיות או ניסיון בתחום הכליאה ובשיקום (corrective services) ;

■       חבר אחד בעל מומחיות או ניסיון במערכת המשפט לנוער (juvenile justice) ;

■       חבר אחד שהוא נציג משרד המשפטים;

■       חבר אחד בעל מומחיות או ניסיון אקדמי או מחקרי בתחומים הרלוונטיים לתפקידי המועצה.

חברי המועצה ימונו לשלוש שנים, ואפשר למנותם מחדש בתום התקופה הראשונה. השר רשאי למנות לחבר במועצה ממלא-מקום, ובהיעדרו של אותו חבר ממלא-המקום רשאי לפעול במקומו.¹⁹²

העילות לסיום חברות במועצה נקבעו בתוספת 1A לחוק;¹⁹³ עוד נקבע כי השר רשאי להעביר חבר במועצה מתפקידו בכל עת. במקרה שחבר במועצה סיים את תפקידו, יש למנות על-פי החוק חבר אחר 194

במקומו.¹⁹⁴

http://www.lawlink.nsw. gov.au/lawlink/scouncil/ll scouncil.nsf/vwFiles/Abadee %20Speech%20NJCA%20Conference.pdf/$file/Abadee%20Speech%20NJCA%20Conference.pdf, retrieved: July 13^th, 2010.

¹⁸⁸ בעת הקמת המועצה היה היקף סמכותה מצומצם אף יותר; למשל, התפקיד החינוכי (הקניית ידע לציבור) הוטל על המועצה בתיקון לחוק מ-2006. ראו:

Crimes and Courts Legislation Amendment Act 2006 No 107, Schedule 1.9 [7], at: http://www.legislation. nsw.gov.au/fullhtml/inforce/act+107+2006+cd+2006-11-29+N, retrieved: July 13^th, 2010.

¹⁸⁹ בעת הקמת המועצה קבע החוק כי היא תמנה עשרה חברים; עם השנים תוקן החוק כמה פעמים והוגדל בהדרגה מספר החברים במועצה, וגם הוספו דרישות לבעלי כישורים ספציפיים, כגון בעלי מומחיות או ניסיון בכליאה ובשיקום או במערכת המשפט לנוער או אקדמאי בתחום רלוונטי (ראו להלן).

¹⁹⁰    סעיף 100I לחוק.

¹⁹¹    השר רשאי למנות מעת לעת חבר אחר שיכהן כסגן או כממלא מקום (Deputy) של היושב-ראש. סעיף 2 לתוספת 1A לחוק.

¹⁹²    סעיפים 3 ו-5 לתוספת 1A לחוק.

¹⁹³ העילות לסיום חברות במועצה: מוות; סיום תקופת כהונה; התפטרות; היעדרות מארבע ישיבות רצופות של המועצה, למעט באישור השר; פשיטת רגל; פסלות מחמת מחלת נפש; הרשעה בעבירה שעונשה 1-NSW הוא שנת מאסר לפחות.

¹⁹⁴    סעיפים 7-6 לתוספת 1A לחוק.

הוראות בדבר זימון ישיבות המועצה וסדרי הדיון בישיבות האלה ייקבעו על-ידי המועצה, לפי הוראות החוק. הקוורום בישיבות המועצה הוא שמונה חברים. ההכרעות בישיבות המועצה יתקבלו ברוב קולות המצביעים, וכשהקולות שקולים יינתן ליושב-הראש (ובהיעדרו – למי שמנהל את הישיבה במקומו) קול 195

נוסף מכריע.¹⁹⁵

חברי המועצה שאינם מועסקים בשירות הציבורי זכאים לתשלום (ובכלל זה החזר הוצאות נסיעה 196

ואש״ל) כפי שיקבע השר.¹⁹⁶

יצוין כי לפי החוק המועצה רשאית, באישור השר, להקים ועדות שיסייעו לה בביצוע תפקידיה. אפשר שחברי הוועדות – כולם או חלקם – לא יהיו חברים במועצה. הוראות בדבר זימון ישיבות הוועדות וסדרי >                                                                                                                                                 197

הדין בדיונים אלו ייקבעו במועצה, או – לפי קביעת המועצה – בוועדה הרלוונטית.¹⁹⁷

לפי החוק המועצה רשאית, באישור השר, להתקשר עם גוף ציבורי (משרד ממשלתי או רשות ציבורית או מקומית) לשם קבלת שירותים של צוות עובדים ושימוש במתקני אותו גוף.¹⁹⁸

בפועל המועצה מתכנסת אחת לחודש, או בתדירות רבה יותר לפי הצורך.

תפקידי המועצה

כאמור, היקף סמכותה של המועצה מצומצם יחסית, והיא אינה מוסמכת לקבוע הנחיות ענישה או עונשי 199

מוצא. תפקידי המועצה המפורטים בחוק :¹⁹⁹

■      לייעץ לשר (to advise and consult), לבקשתו או מיוזמת המועצה, בדבר:

o עבירות שבגינן ראוי להנהיג תקופות ענישה ללא שחרור על תנאי (standard non-parole periods) וכן בדבר אורכן המוצע;

o נושאים המתאימים למתן פסקי-דין מנחים (guideline judgment) (ראו להלן);

o עמדת השר המוגשת לבית-המשפט לערעורים פליליים (²⁰⁰(Court of Criminal Appeal במסגרת הליכים למתן פסקי-דין מנחים;

■      לעקוב אחרי הענישה בפועל ומגמות בענישה, ובכלל זה הפעלת תקופות ענישה ללא שחרור על תנאי ופסקי-דין מנחים, ולדווח על כך לשר אחת לשנה;

■      להכין לבקשת השר מסמכי מחקר ודוחות על נושאים ספציפיים הנוגעים לענישה;

■      להקנות ידע (to educate) לציבור בנושאים הנוגעים לענישה.

בביצוע תפקידיה המועצה רשאית להתייעץ עם גופים רלוונטיים²⁰¹ ולקבל מהם מידע וייעוץ.

¹⁹⁵    סעיפים 12-8 לתוספת 1A לחוק.

¹⁹⁶    סעיף 4 לתוספת 1A לחוק.

¹⁹⁷    סעיף 100K לחוק.

¹⁹⁸    סעיף 100L לחוק.

¹⁹⁹    סעיף 100J לחוק.

²⁰⁰    בית-המשפט לערעורים פליליים הוא למעשה מחלקת הערעורים בבית-המשפט העליון של NSW.

²⁰¹ הגופים הרלוונטיים המצוינים בחוק: 0-Judicial Commission of New South Wales, ה- The Bureau of Crime Statistics and Research (BOCSAR) of the Attorney General’s Department, וכן כל גוף שיחליף גופים אלו בעתיד.

יחסי המועצה עם בתי-המשפט – פסקי-דין מנחים

שלא כמו מועצת הייעוץ בנושא ענישה של ויקטוריה, אין בחוק הוראה המקימה קשר ישיר בין המועצה ^NSW לבין בתי-המשפט. בית-המשפט לערעורים פליליים הוסמך על-פי החוק לתת פסקי-דין מנחים,²⁰² אך הוא אינו חייב לבקש את חוות דעתה של המועצה בנוגע לפסק-דין מנחה שבכוונתו להוציא, ולמועצה לא נקבע תפקיד של מתן חוות דעת כזאת.²⁰³

לפי החוק, בית-המשפט רשאי להוציא פסק-דין מנחה מיוזמתו או לבקשת שר המשפטים.²⁰⁴ פסק-דין מנחה יכלול הנחיות, ועל בתי-המשפט לשקול (to be taken into account) הנחיות אלו בבואם לגזור את דינם של עבריינים. ההנחיות עשויות להיות כלליות או לחול על סוגי בתי-משפט, עבירות, עונשים או עבריינים ספציפיים.²⁰⁵

כאמור, סמכות המועצה בכל הנוגע לפסקי-דין מנחים מוגבלת למתן ייעוץ לשר המשפטים בדבר העמדה שיציג בפני בית-המשפט בדיון בשאלת הוצאת פסק-דין מנחה. גם התובע הכללי והסניגור הציבורי הראשי רשאים להביע את עמדתם בנושא בפני בית-המשפט.²⁰⁶

תקציב המועצה

לא מצאנו מידע על תקציב המועצה.

4. 4. ניו-זילנד

במערכת הענישה של ניו-זילנד התחוללו תמורות ושינויים רבים בשנים האחרונות.²⁰⁷ בעשורים האחרונים נמתחה בניו-זילנד ביקורת ציבורית חריפה על נוהגי הענישה של בתי-המשפט. בשנת 1999, לצד הבחירות הכלליות נערך משאל עם בשאלה “האם ראוי להנהיג רפורמה במשפט הפלילי אשר במסגרתה יודגשו צורכיהם של קורבנות עבירה, יוענק להם פיצוי וייקבעו עונשי מינימום ועבודות פרך על עבירות אלימות חמורות?״. 92% מן הבוחרים השיבו בחיוב. לנוכח התוצאות החלה הממשלה החדשה בהליך אשר הוביל לחקיקת ה-2002 Sentencing Act ולצדו ה-2002 Parole Act, אשר יחדיו החליפו את ה-1985 ²⁰⁸.Criminal Justice Act

²⁰² חלק 3 מקטע 4 לחוק.

.136-137 .²⁰³ Alan Abadee, “The New South Wales Sentencing Council”, supra note 6, pp

²⁰⁴    סעיפים 37-37A לחוק.

²⁰⁵    סעיף 36 לחוק.

²⁰⁶    סעיפים 38-39A לחוק.

²⁰⁷ בעניין זה ראו מאמרם של סגן מנהל ועדת המשפט של ניו-זילנד ושל יועצת בכירה בוועדה: Warren Young and Andrea King, “Sentencing Practice and Guidance in New Zealand:, Federal Sentencing Reporter 22, pp. 254-261, April

2010 (להלן: Sentencing Guidance and Practice in New Zealand) ; מרכז המחקר והמידע של הכנסת,                                                                                                                                                                       שיקול

הדעת השיפוטי בענישה – סקירה משווה, לעיל הערה 3.

ועדת המשפט של ניו-זילנד – New Zealand Law Commissions – היא גוף סטטוטורי עצמאי החוקר נושאי משפט ומייעץ לממשלת ניו-זילנד בנושאים אלו. ראו: http://www.lawcom.govt.nz/AboutUs.aspx, תאריך כניסה: 28 ביולי 2010.

²⁰⁸    ראו דברי הסבר על הרפורמה באתר משרד המשפטים של ניו-זילנד:

-http://www.justice.govt.nz/publications/publications-archived/2002/sentencing-act-2002/sentencing-act

2002/at download/file, תאריך כניסה: 27 ביולי 2010.

החוקים הגדירו את מטרות הענישה ועקרונותיה בניו-זילנד, קבעו טווחי ענישה, החמירו בעונשם של רוצחים ועבריינים בעלי סיכון גבוה, הטילו הגבלות על אפשרויות השחרור המוקדם וקבעו כי השיקול העליון בעת מתן החלטה על שחרור מוקדם הוא ביטחון הציבור. החקיקה נועדה לאפשר בהירות, עקביות ושקיפות בענישה. על בית-המשפט מוטלת חובה לנמק את גזרי-הדין שלו.²⁰⁹ חוק הענישה מדריך את בית-המשפט גם בדבר גזירת עונשים מצטברים או חופפים במקרה של עבירות מרובות.²¹⁰

החוק שם דגש על הליכים של צדק מאחה²¹¹ ופיצוי נפגעי העבירה, אשר משפיעים על חומרת העונש ועל אפשרות שחרורו המוקדם של הנאשם. כך, החוק מחייב את בתי-המשפט לפסוק פיצוי לנפגעי עבירה בכל מקרה שנגרם להם הפסד, נזק או פגיעה רגשית, אלא אם כן הדבר יגרום קושי מופרז לעבריין או לתלויים בו, או כאשר נסיבות מיוחדות אינן מצדיקות זאת; על בית-המשפט לנמק הימנעות מהטלת פיצוי כאמור.²¹²

מטרות הענישה הקבועות בחוק :²¹³

י הטלת אחריות על העבריין בגין הנזק שגרם לקורבן ולחברה;

י הבאת העבריין לידי תחושת אחריות לנזק והכרה בו;

י דאגה לאינטרסים של קורבן העבירה;

י פיצוי על הנזק שנגרם מהעבריינות;

י הוקעת ההתנהגות של העבריין;

י הרתעת העבריין או אנשים אחרים מפני ביצוע אותה עבירה או עבירה דומה;

י הגנה על החברה מפני העבריין;

י סיוע בשיקום העבריין ובחזרתו לחברה.

החוק קבע את עקרונות הענישה ואת השיקולים אשר בית-המשפט חייב לשקול בגוזרו דין :²¹⁴

י חומרת העבירה במקרה הספציפי, ובכלל זה מידת אשמו של העבריין;

י חומרת סוג העבירה לעומת סוגי עבירות אחרים, כפי שעולה מעונשי המקסימום שנקבעו לכל עבירה;

²⁰⁹    סעיף 31 לחוק הענישה.

²¹⁰    סעיפים 84, 85 לחוק הענישה.

²¹¹ גישת הצדק המאחה (Restorative Justice) רואה במעשה הפלילי ביסודו פגיעה באנשים ובמערכות יחסים, ומציעה לראות בהתנהגות הפלילית לא רק סטייה מאמת המידה הנורמטיבית של החוק הפלילי אלא גם התנהגות היוצרת סכסוך בין מבצע העבירה לנפגע העבירה, שתוצאותיה הן פגיעות בנפגע העבירה, בקהילה ואף במבצע העבירה עצמו. “לפיכך, מטרת הצדק המאחה היא איחוי הפגיעות על-ידי יישוב הסכסוך באמצעות זיהוי הצרכים שהפגיעות הולידו. מטרה זו מושגת כאשר הצדדים המושפעים מן המעשה הפלילי מגיעים לכלל הסכמה, בדרך של דיאלוג, באשר לפעולות שעל מבצע העבירה ועל הקהילה לעשות כדי לתת מענה לצרכים אלה”. ענת פרקש, צדק מאחה בתחום המשפט הפלילי, משרד המשפטים, המרכז הארצי לגישור וליישוב סכסוכים, תל-אביב תשס״ב – 2002, עמי 15.

בענין זה ראו גם: מרכז המחקר והמידע של הכנסת, קטינים במשפט: הליכים חלופיים להליך הפלילי – סקירה משווה, כתיבה: עו״ד ליאור בן דוד, 5 בפברואר 2008, בקישור: http://www.knesset.gov.il/mmm/data/docs/m02038.doc.

²¹²    סעיף 12 לחוק הענישה.

²¹³    סעיף 7(1) לחוק הענישה, באתר ממשלת ניו-זילנד:

http://www.legislation.govt.nz/act/public/2002/0009/latest/DLM135543.html, תאריך כניסה: 27 ביולי 2010.

²¹⁴    סעיף 8 לחוק הענישה.

■   הטלת עונש המקסימום במקרים החמורים ביותר של העבירה, אלא אם כן בשל נסיבות הנוגעות לעבריין הדבר אינו מתאים;

■   הטלת עונש הקרוב לעונש המקסימום כאשר ההתנהגות קרובה למקרים החמורים ביותר שבגינם העונש מוטל, אלא אם כן בשל נסיבות הנוגעות לעבריין הדבר אינו מתאים;

■   השאיפה הכללית לאחידות בענישה בין עבריינים דומים שעברו עבירות דומות בנסיבות דומות;

■   השפעת העבירה על הקורבן;

■   הטלת העונש המגביל את העבריין במידה הפחותה ביותר בנסיבות המקרה;

■   נסיבותיו הספציפיות של העבריין והימנעות מהטלת עונש לא פרופורציונלי בשל נסיבות אלו;

■   הרקע האישי, המשפחתי, הקהילתי והתרבותי של העבריין כאשר מוטל עונש למטרת שיקום;

■   התוצאות של הליכי צדק מאחה אשר נערכו או אשר אמורים להיערך במקרה הספציפי.

בחוק מפורטות נסיבות מחמירות ונסיבות מקילות אשר בית-המשפט חייב לשקול בגוזרו דין.²¹⁵ מהנסיבות המחמירות: ביצוע העבירה אגב שימוש באלימות או בנשק או איום בשימוש כאמור; מידת הנזק או ההפסד שנגרמו מהעבירה; אכזריות מיוחדת בביצוע העבירה. מהנסיבות המקילות: גילו של העבריין; האם הודה העבריין באשמה ואם כן – באיזה שלב; התנהגות הקורבן.

רשימת הנסיבות היא בעצם קודיפיקציה של הנסיבות המחמירות והמקילות שבתי-המשפט בניו- זילנד נהגו להתחשב בהן עוד בטרם חקיקת החוק, אך קביעתן בחוק מבטאת את עמדת הפרלמנט שקביעת נורמות ענישה היא בתחום אחריותו של המחוקק, ולא של בתי-המשפט.²¹⁶ בית-המשפט רשאי להתחשב גם בכל נסיבה מחמירה או מקילה ראויה אחרת, ואינו חייב לתת לנסיבות המפורטות משקל רב יותר מאשר לגורמים אחרים שהוא שוקל.

4.1.  רפורמת 2007

בשנת 2006 כבר הורגש צורך ברפורמה נוספת. למרות השקיפות שיצר החוק במערכת הענישה, הבניית שיקול הדעת השיפוטי שהושגה על-ידו עדיין היתה מועטה, משום שכאמור, קביעת החומרה של סוג העבירה נעשית על-ידי השוואת עונשי המקסימום שנקבעו בכל עבירה, אשר מתאימים למקרים החמורים ביותר של כל עבירה, ואינם נותנים הדרכה מעשית ברוב המקרים. החוק לא הגדיר את מקומן ולא דירג את משקלן של מטרות הענישה הקבועות בו, והשאיר מלאכה זו לשופטים בכל מקרה ומקרה. אוכלוסיית בתי-הסוהר עלתה מ-5,800 בעת קבלת החוק ליותר מ-7000 בשנת ²¹⁷.2005 למרות עלייה זו – אשר עברה את הצפי בעת חקיקת החוק במידה רבה – חוסר שביעות הרצון הציבורי ממערכת הצדק הפלילי נותר בעינו.

לפיכך ביקשה הממשלה מוועדת המשפט של ניו-זילנד לבדוק אם ראוי שתוקם ועדת ענישה אשר תנחה את בתי-המשפט, ולהציע שינויים במערכת שירות המבחן אשר יבטיחו קורלציה טובה יותר בין העונשים

²¹⁵   סעיף 9 לחוק הענישה.

²¹⁶                                                                               Sentencing Guidance and Practice in New Zealand, ראו הערה 207 לעיל.

²¹⁷ בסוף 2009 שהו בבתי-הסוהר בניו זילנד 8,520 אסירים, 197 אסירים ל-100,000 תושבים – השיעור הגבוה ביותר בעולם המערבי אחרי ארה״ב. בדבר הסיבות האפשריות לעלייה האמורה ראו :Sentencing Guidance and Practice in New Zealand.

הנגזרים בבתי-המשפט לתקופות המאסר אשר עבריינים מרצים בפועל. הוועדה מצאה כי הבעיות במערכת נובעות מחולשות מובנות במודל המשפט המקובל, ולמרות השיפור במערכת באמצעות החקיקה ובאמצעות פסיקות מנחות בנושאי ענישה שניתנו בערכאות הערעור, המערכת עדיין לוקה בכמה נקודות, ובהן:²¹⁸

■  חוסר עקביות בין שופטים וערכאות – במחקר אמפירי הוכח כי חלק מהשופטים ומהערכאות מטילים דרך קבע עונשים חמורים יותר מאחרים, בעיקר בכל הנוגע להטלת עונש מאסר ולמשכו.

■  ההגבלות של החלטות מנחות של ערכאות הערעור – לערכאות הערעור מגיעים בעיקר מקרים חמורים אך מועטים, ולא המקרים השכיחים. ערכאות הערעור ניזונות מן הצדדים, ואין להן המשאבים הדרושים לגבש מדיניות ענישה מקיפה ובתוך כך לשקול את יעילותה ואת השלכותיה.

■  חוסר שקיפות וחוסר אמון ציבורי במערכת – ההחלטות של ערכאות הערעור אינן נגישות לציבור הרחב, והוא לומד עליהן מן התקשורת במקרים מעטים ולא מייצגים. לכן לא מתאפשר דיון ציבורי מושכל על מדיניות הענישה, נוצר חוסר אמון במערכת המשפט ונשמעות דרישות תמידיות לשינויים.

■  חוסר אפשרות של הרשות המחוקקת להשפיע על הענישה – במודל המסורתי הדרך היחידה

שהרשות המחוקקת יכולה להשפיע על רמת הענישה היא שינוי עונש המקסימום הקבוע בחוק בכל סוג עבירה, בתקווה שהדבר יאותת לרשות השופטת מה השינויים הרצויים בענישה. ההחלטה בדבר אופן השינוי בענישה נותרה בידי הרשות השופטת. חוסר היכולת של הרשות הנבחרת להשפיע על _                   __ ______  _  _______  .____ _      .                 _____________________ 219

רמת הענישה והותרתה בידי הרשות השופטת שאיננה נבחרת כונתה “דפיציט דמוקרטי”.

■  חוסר התחשבות בשיקולי עלות-תועלת – במודל המסורתי יעילות הענישה לעומת עלותה אינן מובאות בחשבון כלל, שלא כמו בכל תחומי המדיניות הציבורית והפעילות הממשלתית האחרים. כמו כן, לא מתקיים דיון ציבורי בדבר התועלת של אמצעי הענישה ורמות הענישה הנהוגים לעומת אלטרנטיבות אפשריות. צורכי המערכת נותרים לא צפויים, ואין אפשרות לתכנן ולהיערך אליהם.

בדוח שהגישה הוועדה לממשלה היא המליצה להקים מועצת ענישה אשר תקבע הנחיות ענישה ושחרור מוקדם. הממשלה קיבלה את המלצות הוועדה, ולצורך זה חוקקה את ה- Sentencing Council 2007 Act, את ה-2007 Sentencing Amendment Act, ואת ה-2007 Parole Amendment Act. אף שהחוקים התקבלו כבר בשנת 2007, עד כה טרם הוקמה מועצת הענישה. התקציב השנתי של מועצת הענישה לשנת 2008 היה אמור להיות כ-$1,100,000.²²⁰ להלן תיאור המועצה כפי שעולה מן החקיקה.

מטרות המועצה:²²¹

■  לקבוע הנחיות ענישה ושחרור:

o כדי לקדם עקביות בענישה בפועל בין ערכאות ושופטים;

o כדי להבטיח שקיפות של מדיניות הענישה;

²¹⁸   ראו דוח וועדת המשפט, באתר http://www.lawcom. :Law Commissions

UploadFiles/Publications/Publication 126 338 R94.pdf, תאריך כניסה: 29 ביולי 2010.

²¹⁹   להרחבה בעניין זה ראו: 2005 ,,Andrew Ashworth, Sentencing and Criminal Justice, Cambridge University Press פרק 2.

²²⁰   באתר http://www.lawcom.govt.nz/UploadFiles/Publications/Publication : Law Commissions

126 336 Sentencing%20Council%20Fact%20Sheet%20SG%20PR.pdf , תאריך כניסה: 29 ביולי 2010.

.8§ ,2007 ²²¹ Sentencing Council Act

o כדי לקדם עקביות ושקיפות בעבודת שירות המבחן;

o כדי לספק מידע אמין שיסייע בניצול אפקטיבי של משאבי ענישה;

■   לאפשר גיבוש מדיניות ענישה ושחרור על בסיס רחב של ניסיון ומומחיות;

■   ליידע חברי פרלמנט וקובעי מדיניות בדבר אופציות ענישה ושחרור;

■   ליידע ולחנך את הציבור בדבר מדיניות וקבלת החלטות בנושאי ענישה ושחרור כדי לחזק את אמון הציבור במערכת הצדק הפלילי.

תפקידי המועצה:²²²

■   לגבש הנחיות בדבר עקרונות ענישה, רמות ענישה, סוגי עונשים, נושאים אחרים הנוגעים למדיניות ענישה וסיבות לסטייה מהנחיות הענישה.

■   לגבש הנחיות בדבר שחרור מוקדם;

■   להעריך את העלות והתועלת של ההנחיות ולפקח עליהן;

■   לבחון את ההשלכות של ההנחיות על היקף אוכלוסיית בתי-הסוהר;

■   לחקור ולייעץ בדבר נושאים הקשורים בענישה ובשחרור מוקדם;

■   לאסוף ולעבד מידע על החלטות בדבר שחרור מוקדם, יישום ההנחיות וסטייה מהן ולהגישו לשירות המבחן;

■   לתת לציבור מידע על ענישה ועל שחרור מוקדם.

במועצה יהיו עשרה חברים :²²³

■   שו פט בית-המשפט לערעורים, שממנה נשיאו בהתייעצות עם נשיא בית-המשפט העליון;

■   שו פט בית-המשפט הגבוה, שממנה נשיאו בהתייעצות עם נשיא בית-המשפט העליון;

■   שני שופטי בתי-המשפט המחוזיים, שממנה נשיאם בהתייעצות עם נשיא בית-המשפט העליון;

■   יושב-ראש שירות המבחן;

■   חמישה חברים שאינם שופטים, שממנה המושל הכללי בהמלצת בית-הנבחרים.

נשיא בית-המשפט העליון ממנה את יושב-ראש המועצה מקרב השופטים חברי המועצה.²²⁴ המושל הכללי, בהמלצת בית-הנבחרים, ממנה את סגן יושב-ראש המועצה מקרב חמשת חברי המועצה שאינם שופטים. יש לפרסם את המינויים בעיתון הרשמי. חברי המועצה מתמנים לחמש שנים, ותקופת כהונתם המרבית היא שבע שנים.²²⁵ חברי המועצה שאינם שופטים מקבלים שכר על עבודתם.²²⁶

???

סעיף 9, שם.

ף??

סעיף 10, שם.

²²⁴    בעת חקיקת החוק היתה מחלוקת ציבורית בשאלה אם ראוי למנות לראשות הוועדה שופט או חבר שאיננו שופט. ראו

. Sentencing Guidance and Practice in New Zealand

²²⁵    נספח 1 סעיף 3 לחוק מועצת הענישה.

²²⁶    נספח 1 סעיף 12 לחוק מועצת הענישה.

חברי המועצה שאינם שופטים יהיו בעלי מומחיות באחד התחומים האלה :²²⁷

■   צד ק פלילי;

■   שיטור;

■   הערכת מסוכנות;

■   חזרה של עבריינים לחברה;

■   קידום זכויותיהם ורווחתם של נפגעי עבירה;

■   השפעת מערכת הצדק על מיעוטים;

■   נושאים קהילתיים המשפיעים על מערכות המשפט והאכיפה;

■   מדיניות ציבורית.

לאחר שהמועצה מגבשת הנחיות חדשות, עליה לפרסם הודעה על כך בעיתון יומי אחד לפחות ב-12 ערים במדינה, וכן באינטרנט. בהודעה ייאמר איך אפשר להשיג עותק של ההנחיות, יובהר כי כל אדם רשאי להגיש למועצה את תגובתו על ההנחיות, בכתב או בכל דרך אחרת אשר תקבע המועצה ויוצג התאריך האחרון להגשת תגובה. ההודעה תכלול הערכה בדבר השפעת ההנחיות על אוכלוסיית בתי- הסוהר. נוסף על התגובות המתקבלות, המועצה רשאית להתייעץ עם כל אדם או גוף בדבר הנחיותיה.

לאחר המועד האחרון שבו אפשר להגיב על הנחיות תגיש המועצה את ההנחיות הסופיות לשר המשפטים לצד הערכת השפעתן על אוכלוסיית בתי-הסוהר. על השר להגיש את ההנחיות ואת ההערכה לבית-הנבחרים לאחר 16 ימי מליאה של בית-הנבחרים. בית-הנבחרים רשאי לדחות את ההנחיות בתוך 15 ימי מליאה.²²⁸ אם בית-הנבחרים אינו דוחה את ההנחיות, הן נכנסות לתוקפן לאחר 20 ימי עבודה מהיום האחרון שבו היה אפשר לדחותן, ועל המועצה לפרסם זאת בעיתון הרשמי בהקדם האפשרי, לצד מידע על המקומות שבהם אפשר לקרוא אותן ולרוכשן. על המועצה לפרסם את ההנחיות באינטרנט ולהפיץ למכירה עותקים מההנחיות במחיר סביר.²²⁹

החוק מחייב את בתי-המשפט לגזור דין על-פי ההנחיות, אלא אם כן השתכנעו שהדבר מנוגד לצדק.²³⁰ כאשר בית-המשפט חורג מן ההנחיות, עליו לנמק זאת בהחלטתו. מנסחי החוק צפו כי סטייה מן ההנחיות תהיה ב-20% מן המקרים לכל היותר.

4.2.   טיוטת ההנחיות

לאחר קבלת החקיקה האמורה ביקשה ממשלת ניו-זילנד מוועדת המשפט לגבש טיוטה של הנחיות ענישה, ואלה יישקלו במועצת הענישה כשזו תקום. ועדת המשפט עשתה זאת בשנים 2007 ו-2008, בסיועם של ארבעה שופטים. טיוטת ההנחיות שגיבשה ועדת המשפט דומה למודל הבריטי, אשר ממנו שאבה ועדת המשפט את השראתה. כ-60 הנחיות עוסקות בעבירות ספציפיות ובנושאים כלליים.

²²⁷    נספח 1 סעיף 1 לחוק מועצת הענישה.

²²⁸    לגבי ההנחיות הראשוניות, שכאמור טרם נקבעו, טווח הזמן הוא 30 ימי מליאה.

²² סעיף 13-23 לחוק מועצת הענישה.

²³⁰ סעיף 21A לחוק הענישה המתוקן.

נוסף על כך נקבעה מתודולוגיה לקביעת העונש שלפיה על השופט הגוזר דין ליישם הנחיה ספציפית לצד הנחיות כלליות.

ההנחיות הכלליות עוסקות בנושאים החלים באופן רוחבי על כלל העבירות, כגון מידת ההקלה בעונש לעבריין שהודה באשמה ומידת ההפחתה של העונש כאשר העבירה לא יצאה אל פועל ונשארה בגדר ניסיון. ההנחיות הספציפיות נוגעות לעבירות פרטניות או לסוגי עבירה, אשר מחולקים בדרך כלל לשלוש רמות של חומרה. על השופט לבחור את רמת החומרה של העבירה שבה הוא דן לפי הנסיבות המפורטות בעבור כל רמת חומרה. הנסיבות הקובעות את רמת החומרה הן בחלקן פשוטות וכמותיות, כגון כמות הסם שנסחרה, ובחלקן מהותיות, כגון השפעת העבירה על הקורבן. ההנחיות כוללות הסברים ודוגמאות של מקרים שכיחים בכל רמת חומרה. טווחי הענישה בכל רמה צרים יחסית.

שלא כמו במודלים אחרים, עבר פלילי איננו נחשב בניו-זילנד גורם אשר תמיד ישפיע על עונשו של עבריין, ומועדפת גישה כוללנית יותר שבה העבר הפלילי של העבריין נשקל בתוך כלל הנסיבות המחמירות והמקילות של המקרה הספציפי. לעומת זאת, יש עבירות שבהן עבר פלילי באותה עבירה הוא הגורם היחיד הקובע את חומרת העונש, כגון נהיגה בשכרות או החזקת סם, מתוך הבנה שבעבירות מסוימות בקצה התחתון של הסקלה הפלילית העבר הפלילי הוא הגורם שלפיו ראוי להבחין בין עבריינים יותר מנסיבות העבירה הספציפית. נושא העבר הפלילי אמור להיבחן שוב כשתקום מועצת הענישה.

4.3.  המצב הנוכחי

הממשלה החדשה של ניו-זילנד, אשר נבחרה בסוף שנת 2008, הודיעה כי אינה מעוניינת להמשיך בגיבושן של הנחיות ענישה לעת עתה, והשהתה את התהליך כולו. בתגובה החל בית-המשפט לערעורים לגבש פסיקה מנחה נוספת בענייני ענישה, בהסתמך על העבודה האמורה של ועדת המשפט. למשל, בית- המשפט קבע הנחיה מקיפה בנוגע להקלה הראויה בענישת עבריינים שהודו באשמה אשר מאמצת את ההנחיה שניסחה ועדת המשפט כמעט במלואה. כמו כן ניתנה הנחיה בנוגע לפגיעות מיניות המבוססת על הנחיית ועדת המשפט.

הממשלה החדשה מעדיפה להשפיע על הענישה באמצעות חקיקה במקום בהקמת מועצת הענישה. לפיכך נחקק תיקון לחוק הענישה המחמיר בענישה על עבירת אלימות נגד ילדים שגילם פחות מ-²³¹.14 בכוונת הממשלה גם לחוקק חוקי “three strikes” בעבירות חמורות: על-פי הצעת חוק העומדת כעת לפני קריאה שלישית בפרלמנט, עבריינים אשר חזרו על אותה עבירת אלימות או עבירת מין חמורה לא יוכלו לזכות בשחרור מוקדם, ולאחר הרשעה שלישית באותה עבירה ייענשו בעונש המקסימום לאותה עבירה, ולא יוכלו לזכות בשחרור מוקדם מלבד במקרים חריגים שבהם הדבר יהיה בלתי מוצדק בעליל.²³²

אף שהממשלה הנוכחית איננה מעוניינת להמשיך בהקמת מועצת הענישה היא לא ביטלה את החוק המחייב זאת והוא נותר בתוקפו. לפיכך, המגמה בנושא הענישה בניו-זילנד עדיין לא התבהרה, ומערכת הענישה והשחרור המוקדם של ניו-זילנד עתידה להישאר במצב של חוסר ודאות בזמן הקרוב. חוסר שביעות הרצון של החברה מן המצב הקיים נמשך, וכל ממשלה תיאלץ להתחשב ברצון הציבור להחמרת הענישה מחד גיסא ובהשלכות החברתיות והכלכליות של הגדלת אוכלוסיית בתי-הסוהר מאידך גיסא.

²³¹  Sentencing (Offences Against Children) Amendment Act 2008.

²³²  Sentencing and Parole Reform Bill.