פסקי דין חשובים

על פי נתוני הלמ”ס, בשנת 2020 התגרשו בישראל 15,307 זוגות, כ-80%מהם יהודים והיתר מוסלמים, נוצרים ודרוזים. במדינת ישראל שתי ערכאות שיפוטיות המוסמכות לדון בתביעות בענייני משפחה: מערכת בתי המשפט לענייני משפחה ומערכת בתי הדין הדתיים לבני הדתות השונות. בשנת 1995החלה הקמת יחידות סיוע של משרד הרווחה ליד הערכאות השיפוטיות, המסייעות לצדדים בסכסוך המשפחתי. מאז חקיקת חוק מהו״ת וכניסתו לתוקף (2016), זוגות המבקשים להתגרש ולהגיש תובענה לערכאה שיפוטית משום שלא הגיעו להסכמה מחויבים להגיש תחילה בקשה ליישוב סכסוך ולהגיע לפגישה ביחידת הסיוע; בכך מתחילה תקופה של 45 ימי עיכוב הליכים, ובמהלכה יקבלו בני הזוג סיוע להגיע להסכמה לפני פנייה לערכאה שיפוטית.

עורך דין מומלץ

במסמך מובאים נתונים על מספר הבקשות ליישוב סכסוך שהוגשו למהו״ת לפי תקופות הדיווח של המשרדים מאז עוגן ההסדר בחקיקת הקבע, ונדון “שום החוק משני היבטים: (א) קשיים ביישומו; (ב) האפקטיביות של החוק והתאמתו למטרה הראשית שהוגדרה בו. המסמך מתבסס על דיווחי המשרדים לפי חוק ועל נתונים ומידע שמסר כל אחד מהמשרדים לבקשת מרכז המחקר והמידע של הכנסת.

להלן עיקרי הממצאים:

בשלוש תקופות הדיווח האחרונות (קרי, בשלוש השנים שמיולי 2019 עד יוני 2022) מספר הבקשות שהוגשו ל-36 יחידות הסיוע לצורך הליך מהו”ת היה דומה – קרוב ל-23,000 בקשות בשנה (המספר משקף את מספר המשפחות). בשנה הראשונה ובשנה השלישית מספר הפגישות ביחידות הסיוע ומספר הבקשות שהוגשו ליחידות היה דומה; לעומת זאת מיולי 2020עד יוני 2021- תקופה שבה הפגישות התקיימו בזום, וכך התאפשר לצוות המקצועי לקיים יותר פגישות ללא מגבלת ניידות – חלה עלייה של ממש במספר הפגישות, כלומר חלה עלייה במספר המפגשים הממוצע לכל משפחה. אומנם גורמי המקצוע מעדיפים מבחינה טיפולית פגישות פנים אל

¹    מסמך זה מהווה תיקון לגרסה קודמת מיום 19במרץ, 2023לאחר הערות שהתקבלו משירות יחידות הסיוע ליד בתי המשפט לעניינימשפחה ובתי הדין הדתיים במשרד הרווחה והביטחון החברתי, ב-13באוגוסט 2023.

בחינת ׳ישום החוק להסדר התדיינויות בסכסוכי משפחה, התשע”ה-2014

פנים, אך נראה כי הפגישות המקוונות סייעו לצמצם פערים ולהתגבר על זמני המתנה ממושכים לפגישה ראשונה (וראו להלן).

בתקופת הוראה השעה התעוררו קשיים ביישום החוק, וחלקם קיימים גם כיום:

• התקנים של אנשי המקצוע ביחידות הסיוע ואיושם – מספר התקנים של עובדים סוציאליים ביחידות הסיוע שליד בתי המשפט ובתי הדין הדתיים מוסדר בצווים ונקבע לפי מספר נושאי המשרה השיפוטית בערכאות אלו. נוסף על תקני העובדים הסוציאליים, אשר נקבעו עם מועד חקיקת מהו״ת לפי הצווים, יש אפשרות להגיש בקשה לתקני עובדים סוציאליים לפי הצרכים העולים בשטח, קרי, עלייה במספר נושאי המשרה השיפוטית ובמספר הפונים. בתקופת הוראת השעה נוצר מחסור באנשי מקצוע, שנבע מגידול במספר השופטים (שמספר העובדים הסוציאליים נקבע לפיו, כאמור), מהליכי מכרזים ממושכים וממחסור במועמדים. במרץ 2023יש בסך הכול 143תקני עובדים סוציאליים ו-23תקני עורכי דין; 7תקני עובדים סוציאליים ו-5תקני עורכי דין מהם אינם מאוישים (2תקני עובדים סוציאליים ו-2תקני עורכי דין לא מאוישים ביחידות הסיוע שליד בתי הדין השרעיים). לפי תשובת משרד הרווחה נראה כי כמה מן התקנים אוישו, אך לא בבתי הדין השרעיים. לצד זאת, לא כל התקנים הנוספים שהתבקשו התקבלו, לכן לא ברור אם המחסור בכוח אדם הצטמצם. עם החלת החוק על בתי הדין השרעיים בנובמבר 2022גדלה האוכלוסייה הנזקקת לשירותים, והדבר עשוי להחמיר את המחסור באנשי מקצוע ביחידות הסיוע ליד בתי דין אלו.
• משירות יחידות הסיוע נמסרו לנו זמני המתנה לפגישה ראשונה ב-27 יחידות סיוע ליד הערכאות השיפוטיות לגביהן החוק היה תקף בעת כתיבת המסמך. לפי נתונים אלו, זמני ההמתנה אומנם התקצרו לעומת תקופת הוראת השעה, אך בחלק מהיחידות הם עדיין ארוכים בשל מחסור בתקנים ואי-איוש תקנים. למשל, לפחות ב-6מיחידות הסיוע זמן ההמתנה לפגישה ראשונה הוא 45-30יום, וביחידת סיוע אחת, ליד בית המשפט לענייני משפחה בנצרת, ההמתנה עולה על התקופה המרבית הקבועה בחוק, 45יום. יובהר כי בעת כתיבת המסמך החוק לא היה תקף בבתי הדין השרעיים והדרוזיים ועל כן לא נמסרו נתונים על זמני המתנה ביחידות אלו.
• גישור הוא אחד הערוצים ליישוב סכסוך בהסכמה. בתקופת הוראת השעה נעשה שימוש מועט בכלי זה. בשנת 2021הוקם מאגר מגשרים כדי להקל על המשפחות לפנות לגישור. ממחלקת הגישור של הנהלת בתי המשפט נמסר כי בשנה הראשונה להפעלת המאגר שיעור ההפניות אליו היה נמוך מאוד. לגבי שנת 2022, שירות יחידות הסיוע מסר כי הופנו כ-400משפחות למגשרים מהמאגר.
• לפי תקנה 4לתקנות להסדר התדיינויות בסכסוכי משפחה, אם מי מהצדדים לא התייצב כחוק להליך מהו״ת, הערכאה השיפוטית רשאית בין השאר למחוק את הבקשה ליישוב סכסוך או את התובענה ולהטיל הוצאות על הצדדים. כמו בתקופת המעבר להוראת קבע, גם כיום לא ידוע עד כמה הערכאות השיפוטיות משתמשות בכלי האכיפה הללו.

בבחינת האפקטיביות של חוק מהו”ת אפשר להיעזר בשני מדדים: (1) בחינת אופן הסיום של הליך מהו״ת ביחידות הסיוע על בסיס דיווחי המשתתפים; (2) מספר התובענות של משפחות בסכסוך גירושין בערכאות השיפוטיות וסוגיהן.

בחינת ׳ישום החוק להסדר התדיינויות בסכסוכי משפחה, התשע”ה-2014

בנוגע למדד הראשון, לפי נתוני יחידות הסיוע על כ-23,893 בקשות המוגשות בשנה, מ-16,025 המשפחות שהתייצבו לפגישה ביחידה בממוצע בשנה, 42% בממוצע דיווחו שלא הגיעו להסכמה המייתרת פנייה לערכאה שיפוטית; 38% הודיעו על רצונן להגיע להסכמה מחוץ לערכאה שיפוטית (מתוכן 13% עשו זאת בתוך יחידות הסיוע); 19% (3,045 משפחות) לא הודיעו על ערוץ לסיום הסכסוך כלל (הסיבות לכך אינן ידועות). מאז חקיקת הקבע לא חל שינוי של ממש בהתפלגות זו.

כשליש מהמשפחות שהגישו בקשה למהו״ת (כ-6,868 משפחות בממוצע בשנה) לא התייצבו לפגישה כלל. לא ידוע מה הסיבות לכך – הסכסוך הסתיים בהסכמה, המשפחות פנו לערכאה שיפוטית או מצאו פתרון אחר.

לסיכום, חסר מידע על כ-41% מהמשפחות אשר הגישו בקשה להליך מהו״ת (כ-9,913 משפחות בשנה, שמהן 6,868 משפחות לא התייצבו כלל והיתר לא הודיעו על בחירה בערוץ לסיום הסכסוך), ולכן מדידת האפקטיביות של חוק מהו״ת אינה ממצה.

נתוני הערכאות השיפוטיות, אשר חלקם מדווחים כיום לוועדת חוקה, חוק ומשפט, יכולים להוות את המדד השני להשפעת מהו״ת על אופן סיום הסכסוך בפועל, קרי, אם הסתיים בהגשת בקשה לאישור הסכם גירושין או בהגשת תובענה, שמשמעה המשך הסכסוך.

• כיום הנתון המדווח לוועדה הוא מספר התובענות שמגישות משפחות בסכסוך. בשלוש שנות הדיווח מיולי 2019עד יוני 2022הוגשו בממוצע 25,683 תובענות בשנה בערכאות השיפוטיות (מספר גבוה מעט לעומת תקופת הדיווח לפני חקיקת הקבע, שביולי 2019היה 22,561). עם זאת, נמצא כי אי-אפשר לבדוק את השפעת החוק על מספר התובענות בשל הבדלים באופן התיעוד של סוג התיקים בערכאות השיפוטיות לפני חקיקת החוק ואחריה. כמו כן, הנתונים משקפים מספר תובענות אך לא את מספר המשפחות שהגישו תובענה, שכן עשויה להיות יותר מתובענה אחת למשפחה.
• לכאורה, האפקטיביות של חוק מהו״ת עשויה להשתקף גם במספר הבקשות לאישור הסכמי גירושין של מי שהגיעו להסכם אחרי הליך מהו״ת ללא הגשת תובענה, אך כיום בדיקה כזאת עדיין אינה מתאפשרת בשל אופן תיעוד הבקשות לאישור הסכם גירושין במערכות הממוחשבות של הערכאות השיפוטיות. יצוין כי ועדת ההיגוי המליצה על מחקר המשך לבדיקה ממצה של השפעת חוק מהו״ת על מספר הבקשות לאישורי הסכם המוגשות לערכאות השיפוטיות. במסגרת כתיבת מסמך זה לא מצאנו מחקר כזה.

אם כן, נתוני הערכאות השיפוטיות הקיימים כיום נאספים משתי מערכות ממוחשבות שונות באופן שאינו משקףאת מספר המשפחות שהשתתפו בהליך מהו״ת. לפיכך, אי-אפשר לעקוב אחר מסלול ההליך מתחילתו ועד הגשתתובענה או סיומו בבקשה לאשר הסכם גירושין ולגזור מסקנות בדבר יעילותו בהפחתת מספר הפניות לערכאות משפטיות. מכאן שאף שיש נתונים רבים על “שום ההליך, עדיין אי-אפשר להציג תמונה מלאה של הליך מהו״ת על שלביו וללמוד על התועלת שבו בעבור כ-23,000 המשפחות המופנות אליו בשנה.

בחינת ׳ישום החוק להסדר התדיינויות בסכסוכי משפחה, התשע”ה-2014

1. רקע

מסמך זה נכתב בעבור ועדת החוקה, חוק ומשפט בראשות חה״כ שמחה רוטמן, ונבחן בו ׳ישום חוק להסדר התדיינויות בסכסוכי משפחה, התשע”ה-2014(להלן: חוק מהו”ת; מהות – ראשיתיבות של מידע, היכרות ותיאום), המסייע למשפחות ליישב בהסכמה סכסוך, ובפרט סכסוך גירושין, לפני פנייה לערכאה משפטית. סעיף 8לחוק מחייב את שר המשפטים ואת שר הרווחה והשירותים החברתיים (כיום שר הרווחה והביטחון החברתי) בדיווחים שנתיים לכנסת על “שומו. במסמך זה נבדק “שום החוק, בדגש על ההתמודדות עם הקשיים המרכזיים אשר נמצאו בסיום תקופת “שומו הראשונה כהוראת שעה. לצד זאת, במסמך ביקשנו לבחון באיזו מידה עמד החוק במטרתו העיקרית, שהיא לסייע לבני זוג ולהורים לילדים ליישב בהסכמה סכסוך משפחתי (ובפרט גירושין) בעזרת מערכת טיפולית הפועלת לצד המערכת המשפטית ולצמצם את הצורך בהתדיינות משפטית.

1.1    גירושין בישראל: נתונים כלליים והליכים בערכאות השיפוטיות

על פי נתוני הלמ”ס, בשנת 2020התגרשו בישראל 15,307זוגות – 11,910יהודים, 2,386מוסלמים, 157נוצרים ו-144דרוזים (יש לציין כי מאז שנת 2002חלה עלייה במספר המוחלט של הזוגות שמתגרשים, אולם שיעור המתגרשים לא עלה).²

במדינת ישראל יש שתי ערכאות המוסמכות לדון בתביעות בענייני משפחה: מערכת בתי המשפט לענייני משפחה, הפוסקת לפי הדין האזרחי; בתי הדין הדתיים, הפוסקים לפי דיני הדת (הדין היהודי בבתי הדין הרבניים, הדין השרעי בבתי הדין השרעיים וכוי). הליך הגירושין עצמו הוא בסמכות בתי הדין הדתיים, ואילו המזונות, המשמורת והרכוש על פי רוב נתונים בסמכות מקבילה של בתי המשפט ובתי הדין.³ הערכאה שאליה מוגשת התביעה קונה סמכות לדון בה בכל התהליך המשפטי. המשמעות היא שמי מבני הזוג שמקדים להגיש את תביעותיו הוא הבוחר את הערכאה שתדון בעניין (מצב המכונה “מרוץ הסמכויות”).

כאשר בני זוג מחליטים להתגרש עומדות בפניהם שתי אפשרויות: הגעה להסכם או ניהול הליכים משפטיים. גם אם הצדדים החלו בניהול הליך משפטי, בכל שלב אפשר להגיע להסכם וכך ליישב את המחלוקות בהסכם גירושין, וההסכם יובא לאישור בית המשפט לענייני משפחה או בית הדין הדתי (עבור בני זוג יהודים, אם ההסכם אושר בבית המשפט, לאחר אישורו יש להגיש את ההסכם המאושר לבית הדין הרבני לצורך סידור הגט). מאז חקיקת חוק מהו״ת, אדם המעוניין לנקוט הליכים משפטיים בסכסוכי משפחה לא יכול לעשות כן בטרם קיים הליך

²      הלמ”ס,גירושין – נתונים נבחרים 2020-2002. בין השנים 2002ו-2020שיעור הגירושין לכל 1,000נפש קבוע למדי – 1.7או 1.8לסירוגין,

למעט שינוי נקודתי בשנים 2004עד 2006, אשר בהן ירד השיעור ל-1.6ועלה ל-1.9.

³      זוגות מחוסרי דת או שאינם משתייכים לאחת הדתות המוכרות, סמכות השיפוט בעניינם מסורה לבתי המשפט לענייני משפחה גם בהתרת

נישואיהם וגם בעניינים הנלווים לפרידה.

בחינת ׳ישום החוק להסדר התדיינויות בסכסוכי משפחה, התשע”ה-2014

של “שוב סכסוך באמצעות יחידת הסיוע שליד בית המשפט לענייני משפחה או בית הדין הרבני.⁴

1.2    המודל ה”משפטיפולי” וחקיקת חוק מהו״ת

מטרת חוק מהו״ת היא לעודד משפחות הנתונות בסכסוך, ובפרט בהליכי גירושין, לבדוק אפיקים חלופיים ליישוב הסכסוך בהסכמה לפני פנייה להליך או לערכאה משפטית אדברסרית (לעומתית). הוא מתבסס על מודל מקצועי הקרוי “משפטיפולי”ועל גוף ידע רחב אשר מראה כי מערכת המשפט האדברסרית מביאה להסלמה ולהימשכות המאבק המשפחתי ואינה מותאמת להתמודדות עם סכסוכי משפחה. כמו כן, “מרוץ סמכויות” מביא את הצדדים להגיש תביעות בשלבים מוקדמים של הסכסוך המשפחתי, עוד בטרם גיבשו את רצונם. המשותף לדרכים חלופיות אשר פותחו לניהול הסכסוך מחוץ לערוץ המשפטי הוא השלמת הכלים המשפטיים בכלים טיפוליים.⁵

תהליכים שהחלו לפני כמה עשורים הם הבסיס לחקיקת החוק. בשנת 1995נחקק חוק בית המשפט לענייני משפחה, ולצד בתי משפט אלו הקים משרד הרווחה יחידות הסיוע.⁶ על פי החוק, היחידות תסייענה לצדדים בסכסוך המשפחתי – בעצמן או באמצעות אחרים – לקבל שירותים להסדרת הסכסוך (כגון ״עוץ, טיפול וגישור). עד לחקיקת חוק מהו״ת לא הייתה חובה להפנות את הצדדים לסכסוך ליחידות הסיוע, אך בתי המשפט לענייני משפחה נהגו להפנותם ליחידות הסיוע לאחר הגשת תובענה להמשך התערבות טיפולית וייעוץ, וכך נצבר ביחידות הסיוע ניסיון מעשי.⁷ בשנת 2011נחקק חוק בתי דין דתיים (יחידות סיוע), התשע”א-2011, ובעקבותיו הוקמו יחידות סיוע ליד בתי הדין הרבניים וליד חלק מבתי דין שרעיים ודרוזיים.⁸חוק מהו”ת נחקק כהוראת שעה בשנת 2014, ומכיוון שלא אושר תקציב המדינה הוא נכנס לתוקף רק ביולי 2016. הוא נקבע כהוראת שעה לשלוש שנים, ובהן נבחנה השפעת “שומו בדיווחים על פי חוק ובמחקרים מלווים.⁹בסיומה של תקופת הוראת השעה (ובסיום תקופת הארכה מיולי 2019 עד יוני 2020) התקבל החוק כהוראת קבע ב-8 ספטמבר ¹⁰.2020

⁴       המידע הכללי על תהליך הגירושין בישראל מבוסס עלמדריך לאישה בהליכי גירושין בישראלשל ויצ״ו.

⁵       טלי באייר-טופילסקי ויואה שורק,״שום חוק המהו”ת ביחידות הסיוע – מחקר ארצי,משרד העבודה הרווחה והשירותים החברתיים ומאיירס-

גיוינט-ברוקדייל, ינואר 2019, עמי 2.

⁶       סעיף 5לחוק בית המשפט לענייני משפחה, התשנ”ה-1995.

⁷       משרד המשפטים,ועדת ההיגוי ליישום החוק להסדר התדיינויות (הוראת שעה), התשע”ה-2014- סיכום עבודת הוועדה לקראת תום

הוראת השעה,מאי 2020, עמי 10.

⁸       חוק בתי דין דתיים (יחידות סיוע) התשע”א-2011.

⁹       חוק להסדר התדיינויות בסכסוכי משפחה (הוראת שעה) (תיקון), התשע”ו-2016. בעקבות תיקון זה סעיף 8לחוק קובע כי מדי שנה ימסרו

שר המשפטים ושר הרווחה והשירותים החברתיים דיווח לכנסת על “שום החוק.

¹⁰       חוק להסדר התדיינויות בסכסוכי משפחה (הוראת שעה) (תיקון מסי 3), התש”ף-2020.

בחינת ׳ישום החוק להסדר התדיינויות בסכסוכי משפחה, התשע”ה-2014

מטרת מסמך זה להביא מידע מקיף ועדכני על “שומו של החוק מאז חקיקת הקבע.בפרק הראשון נסקרים עיקרי הליך מהו”ת ומובאים נתונים על היקף הבקשות שהוגשו למהו״ת לפי תקופות הדיווח שנקבעו לכל גוף. לאחר מכן נבחן “שום החוק בשני היבטים: (א) קשיים ביישום החוק; (ב) האפקטיביות של החוק ועד כמה השיג את המטרה הראשית שהוגדרה בו.

המסמך מתבסס על המקורות האלה: 1) דוח ועדת ההיגוי של משרד המשפטים ליישום חוקמהו”ת בתקופת הוראת השעה ודוחות המחקר שעליהם התבסס;¹¹(2) דוח המחקר המלווה ליישום חוק מהו”ת בתקופת הוראת השעה מטעם משרד הרווחה והביטחון החברתי ; ¹²(3) נתוני דיווחים שנתיים של משרד הרווחה ושל משרד המשפטים לוועדת החוקה, חוק ומשפט על “שום חוק מהו”ת לפני חקיקת הקבע ובעקבותיה; (4) מידע ונתונים שמסר כל אחד מהמשרדים הללו לבקשת מרכז המחקר והמידע של הכנסת.¹³

2. 2. תהליך מהו״ת ונתונים על היקף הבקשות

2.1    עיקרי התהליך

לפי חוק מהו״ת, על הצדדים לסכסוך משפחתי המבקשים להגיש תובענה לערכאה שיפוטית (בית הדין הדתי או בית המשפט לענייני משפחה) להגיש תחילה בקשה ליישוב סכסוך לערכאה השיפוטית; בבקשה לא יובאו טענות או עובדות בקשר לסכסוך או בקשר לסמכות השיפוט של הערכאה השיפוטית. מרגע הגשת הבקשה מתחילה תקופה של “עיכוב הליכים” של 45יום, ובה אמורים להתקיים עד ארבעה מפגשי מהו״ת (הראשון בהם חובה), עם אפשרות להארכה של 15יום.

עם הגשת הבקשה הצדדים מופנים ליחידת סיוע שליד הערכאה השיפוטית, שמפעיל משרד הרווחה, למפגש ראשון עם עו”ס ביחידה. במפגש הראשון ניתן מידע רלוונטי ליישוב הסכסוך ונעשית היכרות ראשונית עם המשפחה כדי שבסיום התהליך יהיה אפשר להמליץ לצדדים על דרך מתאימה עבורם לניהול הסכסוך.

¹¹   משרד המשפטים,ועדת ההיגוי ליישום החוק להסדר התדיינויות (הוראת שעה), התשע”ה-2014- סיכום עבודת הוועדה לקראת תוםהוראת השעה,מאי 2020. ד״ר גלי אביב ואסף קשתות שטיין,החוק להסדר התדיינויות בבתי המשפט לענייני משפחה,מחלקת המחקרשל הרשות השופטת, מאי 2019; ענבל גלון, ליהיא כהן ושי פודולר,תמצית מחקר – מחקר מלווה לחוק להסדר התדיינויות בסכסוכימשפחה (הוראת שעה) התשע”ה-2014, בבתי הדין הרבניים, מחלקת המחקר, חטיבת תכנון מדיניות ואסטרטגיה במשרד המשפטים, 4במרץ, 2019.

¹²   טלי באייר-טופילסקי ויואה שורק,״שום חוק המהו”ת ביחידות הסיוע – מחקר ארצי, משרד העבודה הרווחה והשירותים החברתייםומאיירס-גיוינט-ברוקדייל, ינואר 2019.

¹³   עו״ס יהודית אסף, מומחית משפחה, מנהלת שירות יחידות הסיוע ליד בתי המשפט לענייני משפחה ובתי הדין הדתיים במשרד הרווחהוהביטחון החברתי, תשובות על פניית מרכז המחקר והמידע של הכנסת בדוא״ל, הועברו על ידי אלינה שוורצמן, מרכזת תחום קשרי כנסת וממשל, ב-18ביולי 2022, ועל ידי שחף לוי, אגף בכיר קשרי חוץ ודוברות, ב-31באוקטובר 2022; עו״ד יעל בלונדהיים, מחלקת “עוץ וחקיקה במשרד המשפטים, תשובות על פניית מרכז המחקר והמידע של הכנסת בדוא”ל, 17ביולי ו-20באוקטובר 2022; עו״ד בת-שבע שרמן-שני, הסיוע המשפטי במשרד המשפטים, תשובה על פניית מרכז המחקר והמידע של הכנסת בדוא”ל, 27ביוני 2022. הנתונים בכל התשובות הללו נכונים למועד הפקתם.

בחינת ׳ישום החוק להסדר התדיינויות בסכסוכי משפחה, התשע”ה-2014

קיומם של מפגשים נוספים אחרי המפגש הראשון תלוי בשיקול הדעת של העו״ס. אם הם

מתקיימים, אפשר לנהל בהם שיחות משותפות או נפרדות לגישור ולקבל מידע משפטי מעו״ד

של היחידה על האפשרויות לניהול הסכסוך, וכן מתאפשרת נוכחות של עו״ד פרטיים של

הצדדים לצורך ניסוח הסכמות או הסכם כולל. עו״ד המייצגים את הצדדים יכולים להיות גם

עו״ד של הסיוע המשפטי במשרד המשפטים, אם אחד הצדדים או שניהם זכאים לכך לפי חוק

הסיוע המשפטי, התשל”ב-¹⁴.1972בתשובת משרד הרווחה צוין כי בשירות יחידות הסיוע

נערכות הכשרות “עודיות לצוותים המקצועיים, בדגש על שיתוף הפעולה בין עו”ס לעו״ד ועל

הפרופסיות.¹⁵

בתום פגישת מהו״ת האחרונה, יחידת הסיוע ממליצה לצדדים בדבר ההליך המתאים

עבורם ליישוב הסכסוך – בדרך של גישור, גירושין בשיתוף פעולה¹⁶או טיפול משפחתי או

זוגי – והיא רשאית להציע לצדדים לסייע להם בעצמה ליישב את הסכסוך בלי להפנות

אותם להמשך ההליך מחוץ ליחידת הסיוע. את ההערכה בדבר התאמת בני זוג לכל אחד

מהערוצים החלופיים עושה עו״ס בכירה ביחידת הסיוע שהיא מומחית לאבחון וטיפול

במשפחות במשבר ובקונפליקט גבוה ומשתמשת בכלים טיפוליים לצד כלי גישור.¹⁷ההפניות

לגישורנעשות כאשר לפי הערכתן המקצועית והטיפולית של עו״ס ביחידות הסיוע, הצדדים

בשלים להידברות ביניהם וכלי הגישור עשויים לסייע להם להגיע להסכמות, כלומר הקונפליקט

הוא בעצימות נמוכה יחסית.¹⁸לערוץ של גירושין בשיתוף פעולהבדרך כלל מופנות משפחות

¹⁴  הסיוע המשפטי במשרד המשפטים נותן “עוץ וייצוג משפטי בנושאים אזרחיים למבקשים מעוטי יכולת שזכאים לכך על סמךהסיועהמשפטי, התשל”ב-1972, והתקנות שהותקנו מכוחו.הייעוץ משפטי והייצוג בפני ערכאות משפטיות ניתנים על ידי עו״ד שהסיוע המשפטיממנה. הזכאות לסיוע המשפטי נקבעת לפי הנושא שבו מתבקש הסיוע, עמידה של הפונה במבחני הכנסה והסיכוי המשפטי של ההליך. ככלל, השירות ניתן לאנשים מעוטי יכולת – כלכלית או חברתית. בהקשר של הליך מהו״ת, לקוחות הסיוע המשפטי זכאים לייצוג משפטי כבר בשלב הסדר ההתדיינויות. יש לציין עוד כי בהליך בערכאות השיפוטיות לקוחות הסיוע המשפטי זכאים למימון נלווה (עד לסכום מסוים) לחוות דעת של שמאי, אקטואר או הערכת מסוגלות הורית. בשנת 2021 הוגשו 16,216 פניות של לקוחות הסיוע המשפטי בעניין מהו״ת לפני קבלת החלטה על מתן סיוע משפטי, ואושרו 15,930 מינויים לעו״ד המייצגים לקוחות בהליך מהו״ת (בנתונים עשוי להיכלל כל אחד מהצדדים לסכסוך). עו״ד בת-שבע שרמן-שני, הסיוע המשפטי במשרד המשפטים, תשובה על פניית מרכז המחקר והמידע של הכנסת, דוא״ל, 27ביוני 2022. בשירות יחידות הסיוע במשרד הרווחה אין נתון על פניות של לקוחות בתיקים המטופלים שם לסיוע המשפטי, משום שיחידת הסיוע אינה עוסקת בהפניה מסוג זה, והבדיקה לזכאות לסיוע משפטי נתונה בידי הצדדים. יהודית אסף, עו״ס מומחית משפחה, מנהלת שירות יחידות הסיוע ליד בתי המשפט לענייני משפחה ובתי הדין הדתיים במשרד הרווחה והביטחון החברתי, תשובה על פניית מרכז המחקר והמידע של הכנסת, דוא״ל, 31באוקטובר 2022, הועברה על ידי שחף לוי, אגף בכיר קשרי חוץ ודוברות.

¹⁵   הנ״ל, תשובה על פניית מרכז המחקר והמידע של הכנסת, דוא״ל, 18ביולי 2022, הועברה על ידי אלינה שוורצמן, מרכזת תחום קשריכנסת וממשל.

¹⁶   “גירושין בשיתוף פעולה”, על פיתקנות להסדר התדיינויות בסכסוכי משפחה, התשע”ו-2016, סעיף 7(א): משא ומתן שבו כל אחדמהצדדים מיוצג על ידי עו״ד בשיתוף פעולה עם אנשי מקצוע נוספים, אם יש צורך, ובלבד שאותם עו״ד לא יוכלו לייצג את הצדדים בהליך המשפטי שיתנהל ביניהם אם המשא ומתן “כשל.

¹⁷   המידע העדכני בחלק זה על ההפניה לערוצים החלופיים מבוסס ברובו על תשובות של הגורמים האלה: עו״ד יעל בלונדהיים, מחלקת״עוץ וחקיקה במשרד המשפטים, דוא”ל, 17ביולי 2022; עו״ד בת-שבע שרמן-שני, הסיוע המשפטי במשרד המשפטים, תשובה על פניית מרכז המחקר והמידע של הכנסת, דוא״ל, 27ביוני 2022.

¹⁸   להלן רשימת המדדים העיקריים לקביעת ההתאמה של הצדדים להליך גישור כערוץ חלופי ליישוב סכסוך משפחתי: (1) הערכת הפער ביןהצדדים בנושאים שבמחלוקת; (2) הערכת המוטיבציה ליישוב הסכסוך; (3) אופי היחסים בן הצדדים, למשל יחסי הכוחות, יכולת לראות

בחינת ׳ישום החוק להסדר התדיינויות בסכסוכי משפחה, התשע״ה-2014

שבהן רמת הקונפליקט בינונית עד גבוהה, הצדדים זקוקים לליווי רגשי בצד הליווי המשפטי, המצב המשפטי מורכב ועוד. לטיפול זוגי או משפחתימתאימים בני זוג המעוניינים לבחון אפשרות לשיקום היחסים ביניהם לפני פנייה למסלול של גירושין. במקרים אלו לא מוצו האפשרויות לפתרון המחלוקות, יש לבני הזוג רגשות שהם מעוניינים להמשיך ולברר, המשבר הוא תוצאה של אירוע או רצף אירועים שאינם מובילים בהכרח לסיום הקשר ויש לבני הזוג מוטיבציה ויכולת לטפל בקשיים.

כאשר הצדדים מסכימים על גישור, הם יכולים לבחור מגשר מתוך מאגר המגשרים )להרחבהראו פרק 3.4(. אם שני הצדדים זכאים לסיוע משפטי לפי חוק הסיוע המשפטי, התשל״ב-1972,יחידת הסיוע רשאית להפנותם לגישור באמצעות הסיוע המשפטי . עשרה ימים מפגישת מהו״ת האחרונה, על הצדדים להודיע ליחידת הסיוע אם הם מעוניינים להמשיך בהליך חלופי או לפנות לערוץ המשפטי. ¹⁹

2.2    סעדים ובקשות לקיצור תקופת עיכוב הליכים

על פי תקנות חוק מהו״ת, יש מקרים שבהם אפשר לקצר את תקופת עיכוב ההליכים. במקרים אלו יש להגיש לפני פגישת מהו״ת הראשונה בקשה לסעד זמני, בקשה לסעד דחוף או בקשה לקיצור תקופת עיכוב ההליכים. לפי תקנות החוק, סעד זמני הוא הקפאת מצב מסוים עד לסיום הליך מהו״ת (למשל צו עיכוב יציאה מהארץ או צו עיקול על הצדדים), וההליך אמור להימשך במקביל עד להגעה להסכם. סעד דחוף הוא בקשה נקודתית שאי-אפשר לדחות, לצד המשך הליך מהו״ת (למשל כאשר האישה שוהה במקלט לנשים מוכות והיא מבקשת להחזיק בילדיה), ובמקרים חריגים – בנושאים שאינם מאפשרים המשך ההליך (למשל בנוגע לטיפול רפואי של ילדים משותפים, רישום ילד משותף למוסד לימודים או כאשר המתנה תמנע התרת נישואים). להבדיל משני הסעדים הללו, הניתנים באופן אוטומטי אם יש עמידה בקריטריונים שנקבעו, בקשה לקיצור הליכים המוגשת בגין סיבות אחרות (למשל בקשה למזונות או משמורת במקרים שבהם המתנה תגרום נזק של ממש, שהות אחד הצדדים מחוץ לישראל

אינטרס משותף, התאמה לדיאלוג, יכולת להכיר בצרכים של הצד השני והבנת המטרה של התהליך; (4) מאפיינים אישיים כמו גמישות מול נוקשות, תפיסת המציאות; (5) יכולת לתת אמון במטפל, ובהמשך – במגשר; (6) הבנת החשיבות של רכישת כלים לפתרון קונפליקטים בעתיד.

במקרים שבהם יחידת הסיוע ממליצה על גישור ומפנה אליו לקוחות של הסיוע המשפטי, מימון הגישור נעשה באמצעות מנגנוני הסיוע המשפטי, והלקוח יכול לקבל עד 11שעות גישור. בפועל הגישור הוא ההליך החלופי היחיד ליישוב סכסוך שהוא במימון המדינה ללקוחות מעוטי יכולת הזכאים לסיוע משפטי. בהליכי גישור (להבדיל מהליכים בערכאות שיפוטיות) לא ניתן מימון נלווה לחוות דעת מקצועיות. עו״ד בת-שבע שרמן-שני, הסיוע המשפטי במשרד המשפטים, תשובה על פניית מרכז המחקר והמידע של הכנסת, דוא״ל, 27ביוני 2022. בשירות יחידות הסיוע של משרד הרווחה יש נתונים על הפניות לגישור אשר נעשות לעיתים על ידי העו״ס המטפל מ-1 בינואר עד 31 באוקטובר 2022 הופנו 41 תיקים של זכאי הסיוע המשפטי לגישור. יהודית אסף, עו״ס מומחית משפחה, מנהלת שירות יחידות הסיוע ליד בתי המשפט לענייני משפחה ובתי הדין הדתיים במשרד הרווחה והביטחון החברתי, תשובה על פניית מרכז המחקר והמידע של הכנסת, דוא״ל, 31באוקטובר 2022, הועברה על ידי שחף לוי, אגף בכיר קשרי חוץ ודוברות.

בחינת ׳ישום החוק להסדר התדיינויות בסכסוכי משפחה, התשע״ה-2014                                                                                                                                                     |                                                                                                                                                     9

באופן שאינו מאפשר מפגשים או אלימות שבגינה הוגש כתב אישום) ונכללות בה גם סיבות לשני הסעדים האלה תאושר רק לאחר החלטת שופט, ומשמעותה בפועל הפסקת הליך מהו״ת.

לפני עיגון הליך מהו״ת בחקיקת קבע, ועדת ההיגוי ליישום החוק ערכה מעקב אחר הגשת בקשות לסעדים ולקיצור הליכים ואישורן. על בסיס נתוני שנת 2017, מסקנתה הייתה כי בשתי הערכאות השיפוטיות לא היה שימוש תדיר מדי בבקשות אלו שלא על פי התקנות, ועל כן אין ראיה שהם משמשים כאמצעי עוקף להליך מהו״ת.

לפי תשובת משרד הרווחה, היקף השימוש בסעדים קשור בזמן ההמתנה לפגישה ראשונה – זמני ההמתנה התקצרו, יחידת הסיוע נותנת את המענה המקצועי הנדרש ולא קורה שלא ניתן מענה במסגרת מהו״ת בנושא המשמורת ובנושאים האחרים שהוגדרו מבחינה מקצועית.²⁰

משתי הערכאות השיפוטיות נמסר כי אין באפשרותן להפיק נתונים עדכניים על סעדים זמניים או דחופים, לכן אי-אפשר לקבוע אם היה שינוי מאז עוגן ההסדר בחקיקת קבע.²¹ מבדיקה שלנתוני בתי הדין הרבניים עולה כי בשנים 2022-2020(כלומר לאחר ועדת ההיגוי) חלה ירידה במספר הבקשות לקיצור הליכים.²² לא הועברו נתונים דומים מהנהלת בתי המשפט בתשובה על בקשת המידע של מרכז המחקר והמידע.

2.3    נתונים על מספר הבקשות להליך מהו״ת

בטבלה 1להלן מובאים נתוני משרד הרווחה על מספר הבקשות ליישוב סכסוך שנפתחו ביחידות

הסיוע ליד בתי המשפט לענייני משפחה ובתי הדין הרבניים.

²⁰        שם.

²¹   עו״ד יעל בלונדהיים, מחלקת “עוץ וחקיקה במשרד המשפטים, תשובה על פניית מרכז המחקר והמידע של הכנסת בנוגע לבתי המשפטלענייני משפחה, דוא״ל, 17ביולי 2022; עו״ד ד״ר רפי רכס, סגן היועץ המשפטי לשיפוט הרבני בהנהלת בתי הדין הרבניים, הלשכה המשפטית, תשובה על פניית מרכז המחקר והמידע של הכנסת, דוא״ל, 29בדצמבר 2022, הועברה על ידי הדר קלימי, הנהלת בתי הדין הרבניים.

²²        611בקשות לקיצור הליכים הוגשו בשנת 2020, 410בקשות הוגשו בשנת 2021ו-273בקשות הוגשו בשנת 2022. שם.

בחינת ׳ישום החוק להסדר התדיינויות בסכסוכי משפחה, התשע”ה-2014

וירטואלי של עובדים וסיוע ליחידות שחסרו בהן עובדים, וכך התאפשר מתן מענה על מספר רב יותר של פניות בפרק זמן נתון.

משירות יחידות הסיוע נמסר כי במצבי שגרה יש העדפה לפגישות פרונטליות, הן מבחינת המענה הטיפולי והן מבחינת המטופלים. בימים אלו מתקיימות פגישות זום במקרים מיוחדים בלבד (שהייה של מי מהצדדים בחו״ל, מחלה, אשפוז וכדומה).²⁵ לצד ההעדפה הטיפולית, נראה כי הפגישות המקוונות בכל זאת עשויות לאפשר לצמצם פערים ולקצר את ההמתנה הממושכת לפגישה ראשונה.²⁶

3. 3. קשיים מרכזיים ביישום חוק מהו”ת – תמונת מצב

לפני שהוראת השעה הפכה לחקיקת קבע בספטמבר 2020, התעוררו כמה קשיים ביישום החוק. חלקם נפתרו לאחר כניסת חקיקת הקבע לתוקף. בפרק זה נסקר המצב היום לנוכח הקשיים העיקריים שעלו לפני ספטמבר 2020: (1)פריסה של יחידות הסיוע וקשיים בדיור;(2)פעריםבהקצאת תקנים ובאיושם ביחידות הסיוע שליד הערכאות השיפוטיות;(3)זמני המתנה לפגישהראשונה ביחידת הסיוע;(3)אי-התייצבות לפגישות ואכיפת חוק מהו״ת.

3.1  פריסת יחידות הסיוע וקשיים בדיור

לפי סעיף 5לחוק בית המשפט לענייני משפחה, התשנ”ה-1995,וסעיף 2לחוק בתי דין דתיים(יחידות סיוע) התשע”א-2011,שירות יחידות הסיוע מקים יחידת סיוע בכל מקום בארץ שמוקםבו בית משפט לענייני משפחה, בית דין רבני או בית דין שרעי.²⁷ בסיום תקופת הוראת השעה חסרו מבנים מתאימים או חדרים ביחידות הסיוע שליד בית הדין הרבני בתל אביב ובבאר שבע, ביחידת הסיוע שליד הערכאות השיפוטיות בצפת וביחידת הסיוע שליד בית המשפט לענייני משפחה באילת.

להלן יוצגו נתוני שירות יחידות הסיוע ליד בתי המשפט לענייני משפחה ובתי הדין הדתיים על פריסת 36יחידות הסיוע ברחבי הארץ (לפי תשובת משרד הרווחה, נכון לחודש יולי 2022):²⁸

²⁵יהודית אסף, עו״ס מומחית משפחה, מנהלת שירות יחידות הסיוע ליד בתי המשפט לענייני משפחה ובתי הדין הדתיים במשרד הרווחהוהביטחון החברתי, תשובה על פניית מרכז המחקר והמידע של הכנסת, דוא״ל, 18ביולי 2022, הועברה על ידי אלינה שוורצמן, מרכזת תחום קשרי כנסת וממשל במשרד הרווחה והביטחון החברתי.

²⁷   הצווים המסדירים את הנושא נוסף על החקיקה:צו בית המשפט לענייני משפחה (הקמת יחידות סיוע, דרכי פעולתן וסדרי עבודתן),התשנ”ו-1996,צו בתי דין דתיים (הקמת יחידות סיוע בבתי דין רבניים, דרכי הפעלתן וסדרי עבודתן), התשע”ג-2013,וצו בתי דין דתיים(יחידות סיוע) (הקמת יחידות סיוע בבתי הדין השרעיים, דרכי הפעלתן וסדרי עבודתן), התשע”ח-2017.

²⁸   יהודית אסף, עו״ס מומחית משפחה, מנהלת שירות יחידות הסיוע ליד בתי המשפט לענייני משפחה ובתי הדין הדתיים במשרד הרווחהוהביטחון החברתי, תשובה על פניית מרכז המחקר והמידע של הכנסת, דוא”ל, 18ביולי 2022, הועברה על ידי אלינה שוורצמן, מרכזת תחום קשרי כנסת וממשל. הנתונים נכונים למועד מסירתם.

בחינת ׳ישום החוק להסדר התדיינויות בסכסוכי משפחה, התשע”ה-2014                                                                                                                                                     |                                                                                                                                                     12

• 16 יחידות סיוע פועלות ליד בתי המשפט לענייני משפחה: אילת, באר שבע, אשדוד,

קריית גת, בית שמש, ירושלים, ראשון לציון, פתח תקווה, רמת גן, חדרה, חיפה, טבריה, נצרת, צפת, קריות וקריית שמונה.

• 12 יחידות סיוע פועלות ליד בתי הדין הרבניים: אילת, באר שבע, אשקלון, ירושלים, אשדוד, פתח תקווה, רחובות, נתניה, תל אביב, חיפה, טבריה וצפת.
• 7 יחידות סיוע פועלות ליד בתי הדין השרעיים: ירושלים, באקה אל-גרביה, טייבה, יפו, חיפה, עכו ונצרת. כמו כן, עומדות להיפתח יחידות ליד בתי הדין השרעיים בבאר שבע ובסחינין. לפי תשובת משרד הרווחה, אם “פתחו בתי דין שרעיים נוספים, יוקמו לצידם יחידות נוספות.
• יחידת סיוע אחת פועלת ליד בית הדין הדרוזי בעכו. תושבי רמת הגולן הדרוזים יכולים לקבל סיוע בבית הדין הדרוזי בעכו וכן סיוע נקודתי בבוקעתה ברמת הגולן, על פי בקשות של בין הדין הדרוזי בבוקעתה, שאין בו יחידת סיוע קבועה ומוכרת עם תשתית ותקנים.

מבדיקה שעשינו עולה כי אין הלימה מלאה בין נתוני שירות יחידות הסיוע שהוצגו לעיל לבין המידע המתפרסם באתרי האינטרנט של הרשות השופטת ושל משרד הרווחה. בבדיקה טלפונית מדגמית של מרכז המחקר והמידע של הכנסת עלה למשל כי יחידת הסיוע ליד בית המשפט לענייני משפחה פועלת ברמת גן אך לא ליד הערכאה השיפוטית שבתל אביב. כמו כן בתשובת משרד הרווחה צוינה יחידת הסיוע ליד בית המשפט לענייני משפחה בבית שמש, אך היא אינה מופיעה ברשימת יחידות הסיוע באתר משרד הרווחה, והנהלת בתי המשפט אישרה שאין יחידת סיוע ליד בית המשפט הזה. כמו כן, אף שאריאל מופיעה ברשימת יחידות הסיוע באתר משרד הרווחה, היא אינה מופיעה בתשובה של משרד הרווחה.²⁹

לפי נתוני שירות יחידות הסיוע, מרבית הבעיות של מחסור במבנים ובחדרים שהיו עם כניסת החוק לתוקף נפתרו, אולם לנוכח העלייה המתמדת במספר התקנים בשירות יחידות הסיוע (ראו בחלק הבא על תקנים ואיושם), יש מחסור ביחידות אחרות, וכן בחלק מהיחידות בבתי הדין

השרעיים.

²⁹   מתשובה של נציגת שירות אונליין בהנהלת בתי המשפט שניתנה ב-8בינואר 2023עלה כי אין יחידת סיוע בבית שמש. כמו כן, בבדיקההמדגמית שנעשתה ב-8בינואר וב-1בפברואר 2023, קו הטלפון של יחידת הסיוע באריאל, שמספרו מופיע באתר משרד הרווחה, היה מנותק.

בחינת ׳ישום החוק להסדר התדיינויות בסכסוכי משפחה, התשע”ה-2014

3.2    מספר התקנים ביחידות הסיוע ואיושם

שלושה צווים מסדירים את מספר תקני העו״ס ביחידות הסיוע שליד בתי המשפט ובתי הדין הדתיים: (א) בצו בית המשפט לענייני משפחה )הקמת יחידות סיוע, דרכי פעולתן וסדריעבודתן), התשנ”ו-1996,נקבע כי מספר משרות העו״ס ביחידת הסיוע לא יפחת ממספרמשרות השופטים המכהנים בבית המשפט; (ב) בצו בתי דין דתיים (הקמת יחידות סיוע בבתי דיןרבניים, דרכי הפעלתן וסדרי עבודתן), התשע”ג-2013,נקבע כי מספר משרות העו״ס ביחידתסיוע שליד בית הדין לא יפחת ממספר הרכבי הדיינים המכהנים בו; (ג) בצו בתי דין דתיים(יחידות סיוע) (הקמת יחידות סיוע בבתי הדין השרעיים, דרכי הפעלתן וסדרי עבודתן),התשע”ח-2017,נקבע כי מספר משרות העו״ס לא יפחת ממספר הקאדים המכהנים בביתהדין.

בנוגע לתקני העו״ד, שירות יחידות הסיוע עובד בארבעה מחוזות: חיפה והצפון; מרכז; תל אביב; ירושלים והדרום. כל מחוז מאגם את משאביו כך שמנהל המחוז ועו״ד מספקים שירות משפטי לכמה יחידות סיוע במחוז, הן ליד בית המשפט לענייני משפחה והן ליד בית הדין הרבני. מחוז תל אביב ומחוז מרכז חולקים את אותו תקן בניהול המחוזי.³⁰

לפי שירות יחידות הסיוע, סמוך לחקיקת חוק מהו״ת הוחלט כי בזמן יישום החוק ולפי הצרכים בשטח יועברו למשרדים האחראיים בקשות לתקנים נוסף על אלו שאושרו במסגרת הצווים (בתשובת משרד הרווחה לא צוינו פרטים נוספים על הגורם שמולו הדבר סוכם). לשם תוספת תקנים מנהלת שירות יחידות הסיוע פונה למנהל התקצוב במשרד הרווחה, והוא מפעיל שיקול דעת לאור המפה הכוללת של הצרכים, והבקשה מופנית למשרד האוצר לאישור.³¹

בסיום תקופת הוראת השעה, מחסור בתקנים של אנשי מקצוע ותקנים לא מאוישים ביחידות הסיוע (של עו”ס ועו״ד) גרמו לעומסים חריגים ולאי-עמידה במועדים הקבועים בחוק. היה קושי מיוחד לאייש תקנים ביחידות הסיוע שליד בתי הדין השרעיים והדרוזיים, ועל כן – גם להחיל את החוק על קבוצות אלו. בתקופת המעבר לחקיקת הקבע וגם אחריה המחסור בתקנים נבע בעיקר מהגידול במספר השופטים, הדיינים והקאדים, והגורם המקשה את איושם הוא הליכי המכרז הממושכים.³²

³⁰   יהודית אסף, עו״ס מומחית משפחה, מנהלת שירות יחידות הסיוע ליד בתי המשפט לענייני משפחה ובתי הדין הדתיים במשרד הרווחהוהביטחון החברתי, תשובות על פניית מרכז המחקר והמידע של הכנסת, דוא”ל, 18ביולי 2022, הועברה על ידי אלינה שוורצמן, מרכזת תחום קשרי כנסת וממשל, דוא״ל, 31באוקטובר 2022, הועברה על ידי שחף לוי, אגף בכיר קשרי חוץ ודוברות. הנתונים נכונים למועד מסירתם.

³¹      שם.

³²   יש לציין כי בתום תקופת הוראת השעה המליצה ועדת ההיגוי על כמה דרכים לקיצור הליכי המכרז כדי שאיוש משרה לא יארך יותר משנה,ובין השאר ביטול הצורך במרכזי הערכה לעו”ס ומבחני המיון במתמטיקה לעו״ד. לפי שירות יחידות הסיוע, יש שלבים בתהליך שאינם רלוונטיים לדרישות מעובדי השירות אך הם חלק מהנחיות הנציבות למיון עובדים.

בחינת ׳ישום החוק להסדר התדיינויות בסכסוכי משפחה, התשע”ה-2014

לפי נתוני שירות יחידות הסיוע, נכון לחודש מרץ 2023יש 136עו״ס ו-18עו״ד פעילים ו-7תקני עו״ס ו-5תקני עו״ד לא מאוישים; 2תקני עו״ס ו-2תקני עו״ד לא מאוישים הם ביחידות הסיוע שליד בתי הדין השרעיים.³³ לפי תשובת משרד הרווחה נראה כי חלק מהתקנים הללו אוישו, למעט בבתי הדין השרעיים. לצד זאת, לא כל התקנים הנוספים שהתבקשו התקבלו, לכן לא ברור אם נפתרה בעיית המחסור בכוח אדם, בפרט לאור הרחבת השירות לבתי הדין השרעיים בנובמבר 2022(ראו מסגרת).

החלת החוק בבתי הדין השרעיים

שירות יחידות הסיוע, האתגר המרכזי העומד בפני השירות כעת הוא כניסת החוק להסדר התדיינויות בבתי הדין השרעיים לתוקף. לפי סעיף 7בחוק מהו״ת ולפי צו שר המשפטים, החוק הוחל בבתי הדין השרעיים ב-30בנובמבר ³⁴.2022צפוי שכניסת החוק לתוקף תביא לעלייה ניכרת במספר המשפחות המופנות ליחידות שליד בתי הדין השרעיים, מכמה מאות משפחות בשנה לכ-3,500 משפחות בשנה. כמו כן, “שום החוק מצריך עבודה מעמיקה של התאמה תרבותית לשם עבודה עם לקוחות בית הדין השרעי, הקאדים ומערך מזכירויות בתי הדין, וכן לצורך פיתוח קשרי עבודה ושיתופי פעולה שוטפים. תהליכי עבודה אלו מתקיימים כבר כיום, הן ברמה הארצית של מטה יחידות הסיוע מול מטה בתי הדין השרעיים והן ברמה המקומית של כל יחידה מול כל בית דין. לפי תשובת משרד הרווחה, בעתיד יהיה צורך לבחון מחדש את היקף התקינה של כוח האדם ולהעריך מחדש את הצורך בתקנים נוספים. לפי תשובה זו, מכיוון שההערכה הצפויה של מספר המשפחות בשנה מבוססת על נתוני שנת 2017, אפשר להניח שהתקנים הנוכחיים לא יספיקו.³⁵

3.3   המתנה ממושכת לפגישה ראשונה בשל מחסור בתקנים ואיוש חסר

זמן ההמתנה המינימלי מהגשת הבקשה ליישוב סכסוך בערכאה השיפוטית ועד לפגישה הראשונה ביחידת הסיוע הוא עשרה ימים, כדי לאפשר למזכירויות של הערכאה להמציא למשיב הזמנה לפגישה. לפי שירות יחידות הסיוע, משך ההמתנה לפגישה הראשונה והעמידה בלוח

³³   יהודית אסף, עו״ס מומחית משפחה, מנהלת שירות יחידות הסיוע ליד בתי המשפט לענייני משפחה ובתי הדין הדתיים במשרד הרווחהוהביטחון החברתי, תשובות על פניית מרכז המחקר והמידע של הכנסת בדוא״ל, הועברו על ידי שחף לוי, אגף בכיר קשרי חוץ ודוברות, ב-31באוקטובר 2022, ועל ידי אורית ביתן, תחום קשרי כנסת וממשל, ב-13במרץ 2023. הנתונים נכונים למועד מסירתם.

³⁴   טיוטת צו החוק להסדר התדיינויות בסכסוכי משפחה (החלת החוק בבתי הדין השרעיים), התשפ”ב-2022,14בספטמבר 2022, אתרהחקיקה הממשלתי במשרד המשפטים. כמו כן פורסמהטיוטת צו החוק להסדר התדיינויות בסכסוכי משפחה (החלת החוק בבתי הדיןהשרעיים), התשפ”ג-2022,לתיקון הצו כך שייכללו בו בית הדין בבאר שבע, אשר הושמט בטעות, ובית הדין בסחינין, שהוקם אחרי פרסוםצו בתי דין דתיים (יחידות סיוע) (הקמת יחידות סיוע בבתי הדין השרעיים, דרכי הפעלתן וסדרי עבודתן), התשע”ח-2017.

³⁵   ההערכה של 3,500משפחות מבוססת על נתוני 2017שהתקבלו מבתי הדין השרעיים על בקשות הקשורות ביישוב סכסוך. לפי נוסחהאשר גובשה בשירות יחידות הסיוע, כל 2.5בקשות בממוצע בערכאה השיפוטית נספרות כמייצגות משפחה אחת. יהודית אסף, עו״ס מומחית משפחה, מנהלת שירות יחידות הסיוע ליד בתי המשפט לענייני משפחה ובתי הדין הדתיים במשרד הרווחה והביטחון החברתי, תשובה על פניית מרכז המחקר והמידע של הכנסת, דוא״ל, 31באוקטובר 2022, הועבר על ידי שחף לוי, אגף בכיר קשרי חוץ ודוברות.

בחינת ׳ישום החוק להסדר התדיינויות בסכסוכי משפחה, התשע”ה-2014                                                                                                                                                     |                                                                                                                                                     16

המשפט בפתח תקווה, שבה היו 4תקני עו”ס לא מאוישים, ההמתנה ארכה 70יום;

ביחידת הסיוע בחדרה, שבה היו 2תקני עו”ס לא מאוישים, ההמתנה ארכה 60יום.⁴⁰

לפי תשובת שירות יחידות הסיוע, בכל שנות יישום החוק תוגברו יחידות עמוסות ונעשה מאמץ להפיק את המרב מקיבולת העבודה של הצוות כדי לקצר המתנה. ככל שמתקבלים תקנים חדשים ואלו מאוישים באופן רציף, ההמתנה הולכת ומתקצרת. נכון ל-13ביולי 2022, מ-27יחידות סיוע שנמסרו עליהן נתונים (יחידות הסיוע שליד בתי המשפט לענייני משפחה ויחידות הסיוע שליד בתי הדין הרבניים), ב-6יחידות ממתינים עד 14יום, ב-13יחידות ממתינים בין 14ל-30יום, ב-6יחידות ממתינים 45-30יום וביחידת סיוע אחת, ליד בית המשפט לענייני משפחהבנצרת, ההמתנה עולה על הזמן המרבי הקבוע בחוק, 45יום. משירות יחידות הסיוע לא נמסרמידע על זמני ההמתנה ב-9היחידות האחרות שליד בתי הדין השרעיים ובית הדין הדרוזי, שכן בעת כתיבת המסמך החוק עדיין לא היה תקף ביחידות אלו. . לפי תשובת משרד הרווחה, על אף המחסור בכוח אדם מקצועי, אשר עדיין נדרש לו פתרון, ההמתנה לפגישה ראשונה התקצרה במידה ניכרת מאז תקופת הוראת השעה.

3.4    שימוש מועט בגישור

לפי דוח ועדת ההיגוי, עם סיום תקופת הוראת השעה לא נעשה די שימוש בערוץ הגישור,⁴¹ אף שלהליך זה יתרונות משמעותיים על ההליך המשפטי: הוא מהיר יחסית, עלותו נמוכה מעלות של “צוג משפטי והוא מפחית את האי-ודאות המאפיינת הליך משפטי.⁴² אחד הקשיים שנמצאו בשימוש של משפחות בגישור היה מחסור בשירות ציבורי וסבסוד לאלו מהן שלא היו יכולות לממן בעצמן את ההליך. באופן ספציפי, משפחות שהיו זכאיות לסבסוד ערוץ חלופי על פי חוק הסיוע המשפטי, התשל”ב-1972, נטו שלא לפנות לגישור, והתקציב שיועד לכך לא נוצל.⁴³סוגיית השימוש המועט בגישור עלתה כבר קודם לוועדת ההיגוי, בדוח מבקר המדינה על טיפול של המדינה במשפחות בהליכי גירושין ופירוד שפורסם בשנת 2019. בשל אי-שימוש בערוץ הגישור, המבקר המליץ למשרד המשפטים ולמשרד הרווחה לבחור מגשר ולקבוע מועד לפגישה ראשונה עימו כבר בפגישות מהו״ת ולפעול ללא דיחוי לפרסום המאגר. כמו כן הומלץ שמשרד המשפטים יפעל מול משפחות מעוטות יכולת בהליך גירושין כדי למצות את זכותן לשירותי גישור חינם. הסיוע המשפטי השיב כי ההימנעות משימוש בערוץ הגישור וויתור עליו אף שניתנה הפניה

⁴⁰   מינהל אסטרטגיה, תכנון כלכלי, מחקר ורגולציה, אגף מחקר במשרד הרווחה והביטחון החברתי,דוח סטטיסטי לשנים 2020-2019,פברואר 2022, עמי 37.

⁴¹   משרד המשפטים,ועדת ההיגוי ליישום החוק להסדר התדיינויות (הוראת שעה), התשע”ה-2014- סיכום עבודת הוועדה לקראת תוםהוראת השעה,מאי 2020, עמי 47.

⁴²   מבקר המדינה, דוח שנתי 69ב,משרד העבודה, הרווחה והשירותים החברתיים: טיפול המדינה במשפחות בהליכי גירושין ופירוד,6במאי2019, עמי 1419.

⁴³   מתקציב של 18מיליון ש”ח שהוקצה בשנת 2017למטרה זו לא נדרש תשלום עבור מגשרים שעבדו בהסכם עם הסיוע המשפטי כלל,כלומר באותה שנה הזכאים לשירותי גישור במימון הסיוע המשפטי לא הסתייעו בשירות זה. שם, עמי 1424.

בחינת ׳ישום החוק להסדר התדיינויות בסכסוכי משפחה, התשע”ה-2014

נבעו בין השאר מאי-הסכמה בין הצדדים על המגשר.⁴⁴כמו כן, כפי שעלה בדוח מבקר המדינה, משפחות המטופלות במהו״ת (לא בהכרח משפחות הזכאיות על פי חוק הסיוע המשפטי) העדיפו להשלים את הליך הגישור ביחידה עצמה, בלי להזדקק לבעלי מקצוע חיצוניים. לפי הדוח, עבור המשפחות, הפנייה לבעלי מקצוע חיצוניים כרוכה בזמן ובעלויות ומסכנת את ההסכמות שהושגו ביחידות הסיוע, אולם גישור במסגרת יחידת הסיוע ניתן רק במקרים מיוחדים המתאימים לקריטריונים שקבע משרד הרווחה – בעיות רגשיות קשות אצל אחד הצדדים, בעיות תפקודיות קשות מכל סוג אצל ילדים או פערי כוח של ממש בין הצדדים. תשובת משרד הרווחה על דוח המבקר הייתה כי מוטב לו היה אפשר להציע ליותר זוגות לקיים הליך גישור בתוך יחידות הסיוע, אך המחסור בתקני עו”ס ועו״ד אינו מאפשר זאת.⁴⁵

בשנת 2021הקימה מחלקת הגישור של הנהלת בתי המשפט⁴⁶מאגר של מגשרים. המאגר נועד לתת מענה בשני אופנים: (א) נקבע רף מקצועי של מגשרים ונקבע שכר טרחה מרבי שמותר להם לגבות. כמו כן, המגשרים במאגר יכולים לסמן שהם מוכנים לקבל לקוחות של הסיוע המשפטי, וזה המאגר שאליו אמורים להיות מופנים הזכאים לכך לפי חוק; (ב) נמנע מצב של אי- הסכמה בין הצדדים על המגשר כחסם לשימוש בערוץ זה. מאז הקמת המאגר יחידות הסיוע יכולות להפנות צדדים להליכי גישור ולהמליץ על מגשר מסוים לפי שיקולים הקבועים בתקנות (תקנות להסדר התדיינויות בסכסוכי משפחה7(א1) ו-7(ב)). בני זוג מופנים אל מגשר מרשימת המגשרים באמצעות מנגנון ממוחשב המציע מגשר או מגשרת על פי מאפיינים המתאימים להם. את התהליך עושה העו״ס, אך הוא אינו מחייב את הצדדים, והם רשאים לפנות לגישור מטעמם ללא הכוונה של יחידת הסיוע.

על אף מנגנון הפנייה ויתרונותיו עבור הלקוחות, לפי הקול הקורא אשר פרסמה מחלקת הגישור למאגר המגשרים בשנת 2022, בשנה הראשונה להפעלת המאגר שיעור ההפניות להליכי

גישור במשפחה היה נמוך.⁴⁷לגבי שנת 2022 העריך שירות יחידות הסיוע של משרד הרווחה

כי הם הפנו לגישור כ- 400 משפחות.⁴⁸

⁴⁴       שם, עמי 1422.

⁴⁵       שם, עמי 1421.

⁴⁶מחלקת הגישור של הנהלת בתי המשפט היא הגוף המנהל את מאגר המגשרים של מערכת בתי המשפט לפי סעיף 4לתקנות הנהלת בתיהמשפט, והיא אחראית לקביעת מדיניות מקצועית אחידה לבתי המשפט בנוגע לגישור ויישוב סכסוכים בהסכמה.תקנות בתי המשפט(רשימת מגשרים), התשע”ח-2017. לקול הקורא ולהנחיות להגשת בקשות להיכלל במאגר המגשרים ראו אתר הרשות השופטת,מחלקת הגישור, עודכן: 10בפברואר 2022, כניסה: 7בספטמבר 2022.

⁴⁷       לקול הקורא ראו שם.

⁴⁸       יהודית אסף, עו״ס מומחית משפחה, מנהלת שירות יחידות הסיוע ליד בתי המשפט לענייני משפחה ובתי הדין הדתיים במשרד הרווחה

והביטחון החברתי, בדוא”ל, הועבר על ידי אורית ביתן, תחום קשרי כנסת וממשל, ב-13באוגוסט 2023; בתקנה 7(א)2                                                                                                                                                     להסדר

התדיינויות בסכסוכי משפחה, התשע”ו-2016,נקבע כי יחידת הסיוע רשאית להפנות זכאים לסיוע המשפטי לגישור פנימי או ליישובהסכסוך בדרך אחרת, לכן “תכן כי פלח מסוים מהמופנים פונים לערוץ חלופי שהוא גישור פנימי בתוך הסיוע המשפטי ולא מתוך מאגר המגשרים. בגישור זה מתחשבים בכל צורכי הלקוחות למיצוי זכויות ובמצב הצדדים. עו״ד בת-שבע שרמן-שני, הסיוע המשפטי במשרד

בחינת ׳ישום החוק להסדר התדיינויות בסכסוכי משפחה, התשע”ה-2014                                                                                                                                                     |                                                                                                                                                     18

3.5   אי-התייצבות לפגישות ואכיפת החוק

לפיתקנה 4להסדר התדיינויות בסכסוכי משפחה, הערכאה השיפוטית רשאית להטיל הוצאות על הצד שלא התייצב לפחות פעם אחת לפגישת מהו״ת, להאריך את תקופת ההליכים וכן למחוק את הבקשה ליישוב סכסוך או את התובענה שהוא הגיש.

לפי נתוני המחקר המלווה מטעם משרד הרווחה, שהחל שלושה חודשים לאחר כניסת הוראת השעה לתוקף ונמשך שנה וחצי, מ-6,174המשפחות שזומנו למפגשי מהו״ת בתקופת המחקר, כ-32%מהמשפחות שהגישו בקשה ליישוב סכסוך לא התייצבו לפגישה ראשונה. כמו כן, לפי נתוני משרד הרווחה, בשנת 2019לא התייצבו לפגישה ראשונה 42%ממגישי הבקשות ליישוב סכסוך ובשנת 2020- ⁴⁹.34%

בתום הוראה השעה מצאה ועדת ההיגוי כי ערכאות שיפוטיות כמעט אינן פוסקות הוצאות לצדדים שאינם מתייצבים, ואי-אכיפת החוק הייתה חסם ביישומו. לפיכך המליצה הוועדה להרחיב את השימוש בפסיקת הוצאות על אי-התייצבות, ותוקנה תקנה 4(א) כך שהטלת הוצאות בגין אי-התייצבות אינה תלויה עוד בבקשה של הצד שהתייצב. הומלץ גם להפחית אגרה עבור הצד שהתייצב ולחלופין לקבוע אגרה גבוהה יותר לצד שלא התייצב.⁵⁰לפי שירות יחידות הסיוע של משרד הרווחה, כ-30% ממי שפנו לערכאה שיפוטית והגישו בקשה למהו״ת לא התייצבו אפילו לפגישה אחת (לא התקבלה תשובה ממשרד הרווחה על בקשתנו לקבל נתון מספרי מדויק).⁵¹ שיעור זה של אי-הגעה נותר עקבי לאורך השנים. לפי תשובת משרד הרווחה, לא ידוע עד כמה בערכאות השיפוטיות מוחקים את הבקשות או חוסמים הגשת תובענות במקרים אלו. גם הטלת הוצאות על מי שאינם מתייצבים אינה נהוגה.⁵²בתשובה על פניית מרכז המחקר והמידע של הכנסת מסרו בתי המשפט לענייני

המשפטים, תשובה על פניית מרכז המחקר והמידע של הכנסת, דוא”ל, 27ביוני 2022. מ-1בינואר עד 31באוקטובר 2022הפנה שירות יחידות הסיוע 41משפחות לגישור בסיוע המשפטי, וייתכן כי חלקן הגיעו לגישור פנימי. יהודית אסף, עו״ס מומחית משפחה, מנהלת שירות יחידות הסיוע ליד בתי המשפט לענייני משפחה ובתי הדין הדתיים במשרד הרווחה והביטחון החברתי, תשובה על פניית מרכז המחקר והמידע של הכנסת, דוא״ל, 31באוקטובר 2022, הועבר על ידי שחף לוי, אגף בכיר קשרי חוץ ודוברות. הנתון נכון למועד מסירתו.

⁴⁹   מינהל אסטרטגיה, תכנון כלכלי, מחקר ורגולציה, אגף מחקר במשרד הרווחה והביטחון החברתי,דוח סטטיסטי לשנים 2020-2019,פברואר 2022, עמי 37.

⁵⁰   משרד המשפטים,ועדת ההיגוי ליישום החוק להסדר התדיינויות (הוראת שעה), התשע”ה-2014- סיכום עבודת הוועדה לקראת תוםהוראת השעה,מאי 2020, עמי 43.

⁵¹   כדי לחשב את שיעור האי-התייצבות, שירות יחידות הסיוע מבקש ממחלקת המחשוב במשרד הרווחה נתונים על מספר הפגישותהראשונות שנקבעו, ומתוכן שיעור הפגישות הראשונות שנקבעו אך לא התקיימו. יובהר כי אין הליך לפתיחת תיק מהו״ת בלי קביעת פגישה – בתיק משפטי זה מונפק למבקש מייד במעמד פתיחתו מועד לפגישה ביחידת הסיוע, באמצעות מזכירות הערכאה השיפוטית. הצדדים חייבים על פי חוק להתייצב לפגישה זו. יהודית אסף, עו״ס מומחית משפחה, מנהלת שירות יחידות הסיוע ליד בתי המשפט לענייני משפחה ובתי הדין הדתיים במשרד הרווחה והביטחון החברתי, תשובה על פניית מרכז המחקר והמידע של הכנסת, דוא״ל, 31באוקטובר 2022, הועבר על ידי שחף לוי, אגף בכיר קשרי חוץ ודוברות.

⁵²      שם.

בחינת ׳ישום החוק להסדר התדיינויות בסכסוכי משפחה, התשע”ה-2014

משפחה ובתי הדין הרבניים באמצעות מחלקת ׳יעוץ וחקיקה במשרד המשפטים שאין באפשרותם לספק את הנתון על הטלת הוצאות.⁵³

4. 4. בחינת האפקטיביות של חוק מהו״ת

במאי 2020, עם סיומה של תקופת הוראת השעה, ועדת ההיגוי אשר מונתה לבחינת “שום חוק מהו”ת הגישה את מסקנותיה. הוועדה המליצה על הפיכת חוק מהו״ת להוראת קבע בהסתמך על ממצאים חיוביים שנאספו מאז “שומו של החוק והשפעתו החיובית על ניהול סכסוכים משפחתיים בישראל (לצד כמה קשיים ביישום, אשר עיקרם הובא בפרק 3).

בחלק זה נוסיף לעקוב אחר ״שום מהו״ת ונדון באפקטיביות של החוק מאז עוגן בהוראת הקבע באמצעות שני מדדים: המדד הראשון הוא אופן סיום הליך מהו״ת ביחידות הסיוע, למשל מה שיעור התיקים שבהם המשפחות התייצבו לפגישה והצדדים החליטו בסופו של דבר לפנות לערכאה שיפוטית; המדד השני הוא מספר התובענות של משפחות בסכסוך גירושין בערכאות השיפוטיות וסוגיהן. כדי לאפשר השוואה עם הנתונים שהובאו לעיל במסמך, הנתונים נבדקו לפי תקופות הדיווח השנתי של השרים לוועדת החוקה, חוק ומשפט (בין 1ביולי ל-30ביוני של השנה הקלנדרית העוקבת). בפרק יוצגו גם הנתונים החסרים למדידת האפקטיביות של החוק מהיבטים שונים.

4.1דרך סיום הטיפול בבקשות המוגשות להליך מהו״ת

המדד הראשון המעיד על ההשפעה של הליך מהו״ת על הגעה של משפחה בסכסוך להסכמה מחוץ לבית המשפט הוא הדיווח של הצדדים לסכסוך על החלטתם באיזה ערוץ הם בחרו ליישב הסכסוך, שנעשה בסיום הטיפול.

בדיווח השנתי של משרד הרווחה מובאים נתונים על תיקי בקשות ליישוב סכסוך שבהם הטיפול הסתיים בתקופות הדיווח שבין יולי 2019(לפני חקיקת הקבע) ליוני 2022, כמוצג בתרשימים 1ו-2להלן.⁵⁴ תיק שבו הסתיים הטיפול הוא תיק שהייתה בו פגישה אחת לפחות עם הצדדים (גם אם אחד הצדדים הגיע אך לא נכנס לחדר שבו התקיימה הפגישה).

הדיווח של משרד הרווחה מבוסס על הטופס שהצדדים מגישים בסיום הליך מהו״ת ביחידת הסיוע (“טופס 3”, אשר נוסח עדכני שלו מופיעבנספח לתקנות החוק) ובו עליהם לדווח על החלטתם בסיום ההליך בנוגע להגעה להסכמות מחוץ לערכאה השיפוטית. האפשרויות המוצגות

⁵³ עו״ד יעל בלונדהיים, מחלקת ״עוץ וחקיקה במשרד המשפטים, תשובה על פניית מרכז המחקר והמידע של הכנסת, דוא״ל, 17ביולי2022.

⁵⁴  דיווח לוועדת החוקה, חוק ומשפט על פי סעיף 8(2) לחוק הסדר התדיינויות בסכסוכי משפחה, התשע”ה-2014, 26ביולי 2021;דיווחלוועדת החוקה, חוק ומשפט על פי סעיף 8(2) לחוק הסדר התדיינויות בסכסוכי משפחה, התשע”ה-2014, 1באוגוסט 2022,משרד הרווחהוהשירותים החברתיים. מספר התיקים שבהם הסתיים הטיפול מתבסס על דיווח של העו״ס על המקרים שבהם הסתיים הטיפול בפרק הזמן המדווח ללא קשר למועד פתיחת התיק, לכן אי-אפשר להסיק מהנתון בכמה מהתיקים שנפתחו בשנה נתונה הסתיים הטיפול. למרות זאת, מספר הבקשות שבהן הסתיים הטיפול קרוב למספר הבקשות בתקופת הדיווח (כפי שמוצג בטבלה 1לעיל).

בחינת ׳ישום החוק להסדר התדיינויות בסכסוכי משפחה, התשע”ה-2014

בטופס: (א) הצדדים הסכימו ליישב את הסכסוך בערוצים חלופיים מחוץ ליחידת הסיוע, למשל גישור או גירושין בשיתוף פעולה. בטופס עצמו לא מצוין הערוץ החלופי המסוים שבו בחרו. כמו כן, לפי שירות יחידות הסיוע של משרד הרווחה, אין מידע על המשך התהליך במקרים אלו,כלומר אם הסתיים הסכסוך ביניהם ואם כן – כיצד, אלא מובא רק דיווח של הזוגות;(ב) הצדדיםהגיעו להסכמה ביחידת הסיוע, משמע, פתרון המחלוקת באמצעות הגשת הסכם לאישור בית המשפט או הסכמה במחלוקת נקודתית שאינה מחייבת אישור של בית משפט. אין מידע עד כמההפתרון של הסכסוך בהסכמה אשר מושג בתוך יחידות הסיוע מחזיק מעמד לאורך זמן והזוגות אינם חוזרים להגיש תובענה בערכאה שיפוטית (במחקר המלווה של ברוקדייל הדבר נבדק רקבשנה הראשונה שלאחר כניסת החוק לתוקף);⁵⁵(ג) הצדדים לא הגיעו להסכמה בדבר המשך “שוב הסכסוך. לפי שירות יחידות הסיוע, חסר מידע אם מי שדיווחו שלא הגיעו להסכמהממשיכים לערכאה השיפוטית; (ד) הצדדים לא החזירו “טופס 3”, כלומר לא הודיעו ליחידתהסיוע ולערכאה השיפוטית אם הגיעו להסכמה המייתרת הליך שיפוטי. לפי שירות יחידות הסיוע, יש להניח כי במקרים אלו הצדדים לא הגיעו להסכמות המייתרות את ההליך השיפוטי, אך אין מידע על המשך התהליך, כלומר אם הסתיים הסכסוך ואם כן – כיצד.⁵⁶ ממשרד הרווחהנמסר כי שירות יחידות הסיוע במשרד הרווחה מתעתד לבדוק את הסוגיה הזאת במחקר משותף

⁵⁵ טלי באייר-טופילסקי ויואה שורק,״שום חוק המהו”ת ביחידות הסיוע – מחקר ארצי,משרד העבודה, הרווחה והשירותים החברתייםומאיירס-גיוינט-ברוקדייל, ינואר 2019, עמי 33. לפי הנתונים, מתוך 117משפחות שלא הגישו תביעה בסיום הליך מהו”ת, 8% המשיכו בחלוף שלושה חודשים לערכאה שיפוטית להגשת תובענה ו-18%טרם החליטו אם לפנות לערוץ חלופי או לערכאה שיפוטית.

⁵⁶ יהודית אסף, עו״ס מומחית משפחה, מנהלת שירות יחידות הסיוע ליד בתי המשפט לענייני משפחה ובתי הדין הדתיים במשרד הרווחהוהביטחון החברתי, תשובות על פניית מרכז המחקר והמידע של הכנסת בדוא״ל, הועברו על ידי אלינה שוורצמן, מרכזת תחום קשרי כנסת וממשל, ב-18ביולי 2022, ועל ידי שחף לוי, אגף בכיר קשרי חוץ ודוברות, ב-31באוקטובר 2022.

בחינת ׳ישום החוק להסדר התדיינויות בסכסוכי משפחה, התשע”ה-2014

עם משרד המשפטים שנועד לבדוק מדוע אותם אנשים לא דיווחו על החלטתם ומה היו צעדי ההמשך שלהם. ⁵⁷

תרשים 1: סגירת תיקי מהו״ת לפי החלטת הצדדים בסיום ההליך לפי תקופות דיווח

אין הסכמה המייתרת הליך שיפוטי■ כלל לא הודיעו על החלטה ■ בחירה בערוצים חלופיים ■ הסכמה ביחידת הסיוע ■

תרשים 2: התפלגות החלטת הצדדים בסיום הליך מהו״ת
(ממוצע לשלוש תקופות הדיווח מ-1 ביולי 2019 עד 30 ביוני 2022)

42%מהמשפחות דיווחו כי לא הגיעו להסכמה המייתרת הליך שיפוטי; 25%דיווחו על בחירה בערוצים חלופיים; 13%דיווחו על הסכמה ביחידת הסיוע; 19%לא הודיעו על החלטתם בסיום ההליך

כלל לא הודיעו על החלטה ■ אץ הסכמה המייתרת הליך שיפוטי ■

כפי שאפשר לראות בתרשים 2, מאז המעבר לחקיקת קבע לא חלו שינויים של ממש בהתפלגות
התיקים שנסגרו לפי מצב סיום הטיפול. בשנים שמאז חקיקת החוק וחקיקת קבע, ביותר
משליש מהתיקים שבהם הצדדים הגיעו לפגישה אחת לפחות, הטיפול הסתיים בהסכמה

בחינת ׳ישום החוק להסדר התדיינויות בסכסוכי משפחה, התשע”ה-2014

בתוך יחידת הסיוע או בכוונה לפנות להליך חלופי לערכאה השיפוטית. עם זאת, עדיין במרבית התיקים הטיפול אינו מסתיים בהסכמה המייתרת הליך שיפוטי או בדיווח על החלטה כלשהי של הצדדים.

4.2   נתוני הערכאות השיפוטיות על התובענות המוגשות ועל מספר הבקשות לאישור הסכמי גירושין

בחלק זה נעסוק במדד השני לבחינת האפקטיביות של חוק מהו״ת ביישוב הסכסוך והגעה להסכמה ללא צורך בהגשת תובענה בערכאה שיפוטית – נתוני הערכאות השיפוטיות. אלה יכולים להראות את המגמות בפועל (ולא רק על פי הצהרת המשפחה בסיום הפגישות). בחינה כזאת עשויה להתבסס על שני סוגי נתונים: (א) נתוני הערכאות השיפוטיות על היקף הגשת התובענות המדווחים לוועדת חוקה, חוק ומשפט; אלה מעידים על ניסיון ליישוב הסכסוך בערכאה שיפוטית; (ב) נתון נוסף, שאינו מדווח כיום, הוא מספר הבקשות לאישור הסכם גירושין, המעיד על סיום הסכסוך בהסכמה.

4.2.1מספר התובענות בערכאות השיפוטיות

מספר התובענות של משפחות בסכסוך גירושין בערכאות השיפוטיות וסוגיהן עשוי לשמש מדד כללי לאפקטיביות של חוק מהו״ת בצמצום הגעה של משפחות בסכסוך לערכאה שיפוטית ועידודן להגעה להסכמה בערוץ חלופי, אם אפשר להשוות אותו למספר התובענות שהוגשו לפני חקיקת מהו״ת. הנתונים הבסיסיים על מספר התובענות בין בני זוג בסכסוך מדווחים מדי תקופת דיווח לוועדת החוקה, חוק ומשפט לפי סעיף 8לחוק מהו״ת, כמוצג בתרשים 5להלן. בתרשים מוצגות שלוש תקופות הדיווח השנתי, מיולי 2019ועד 30ביוני 2022, ובכלל זה תקופת המעבר לחקיקת הקבע. ⁵⁸

⁵⁷   הנ”ל, דוא״ל, 18ביולי 2022, הועבר על ידי אלינה שוורצמן, מרכזת תחום קשרי כנסת וממשל. ממשרד המשפטים נמסר כי המחקרהמלווה נתון בימים אלו בגיבוש, בליווי יחידות המחקר של משרד המשפטים, משרד הרווחה, הנהלת בתי המשפט והנהלת בתי הדין. מטרות המחקר יגובשו בקרוב והוא ״ושם על פי תיעדוף תוכניות העבודה של כל הנוגעים בדבר. עו״ד יעל בלונדהיים, מחלקת “עוץ וחקיקה במשרד המשפטים, תשובה על פניית מרכז המחקר והמידע של הכנסת, דוא”ל, 17ביולי 2022.

⁵⁸   דיווח לוועדת חוקה חוק ומשפט על פי סעיף 8(2) לחוק הסדר התדיינויות בסכסוכי משפחה, התשע”ה-2014, 26ביולי 2021,משרדהרווחה והשירותים החברתיים; עו״ד יעל בלונדהיים, מחלקת ״עוץ וחקיקה במשרד המשפטים, דוא״ל, 17ביולי 2022, 20באוקטובר, 2022. בתרשים יש נתונים משתי ערכאות שיפוטיות שיש להן מערכות מינהליות שונות לתיעוד תובענות ותיקים. עם זאת, המעקב אחר הנתונים האלה הנעשה מדי שנה אחיד, ולכן הנתונים בני השוואה.

בחינת ׳ישום החוק להסדר התדיינויות בסכסוכי משפחה, התשע”ה-2014

תרשים 3: מספר התובענות שהוגשו בעניין סכסוך משפחתי בערכאות השיפוטיות לפי תקופות דיווח⁵⁹

הכנסת

בחינת יישום חוק להסדר התדיינויות בסכסוכי משפחה, התשע”ה-2014

כתיבה: ד״ר נלי כפיר | אישור: אורלי אלמגור לוטן עריכה לשונית: מערכת דברי הכנסת

תאריך: ה’ בתשרי תשפ”ד, 20 בספטמבר 2023

סקירה

בחינת ׳ישום החוק להסדר התדיינויות בסכסוכי משפחה, התשע״ה- 2014

תוכן עניינים

בחינת ׳ישום חוק להסדר התדיינויות בסכסוכי משפחה, התשע”ה-2014………………………………… 0

תמצית…………………………………………………………………………………………………. 1

1. 1. רקע……………………………………………………………………………………………. 4

1.1         גירושין בישראל: נתונים כלליים והליכים בערכאות השיפוטיות……………… 4

1.2         המודל ה”משפטיפולי” וחקיקת חוק מהו”ת……………………………………. 5

2. 2. תהליך מהו”ת ונתונים על היקף הבקשות………………………………………………… 6

2.1         עיקרי התהליך…………………………………………………………………….. 6

2.2         סעדים ובקשות לקיצור תקופת עיכוב הליכים…………………………………. 8

2.3         נתונים על מספר הבקשות להליך מהו”ת……………………………………… 9

3. 3. קשיים מרכזיים ביישום חוק מהו”ת – תמונת מצב………………………………………. 11

3.1         פריסת יחידות הסיוע וקשיים בדיור…………………………………………… 11

3.2         מספר התקנים ביחידות הסיוע ואיושם……………………………………….. 13

3.3         המתנה ממושכת לפגישה ראשונה בשל מחסור בתקנים ואיוש חסר…….. 14

3.4         שימוש מועט בגישור……………………………………………………………. 16

3.5         אי-התייצבות לפגישות ואכיפת החוק…………………………………………. 18

4. 4. בחינת האפקטיביות של חוק מהו”ת…………………………………………………….. 19

4.1         דרך סיום הטיפול בבקשות המוגשות להליך מהו”ת………………………… 19

4.2         נתוני הערכאות השיפוטיות על התובענות המוגשות ועל מספר הבקשות לאישור הסכמי גירושין . 22

4.2.1      מספר התובענות בערכאות השיפוטיות …………………………………. 22

4.2.2      מספר הבקשות לאישור הסכמי גירושין בערכאות השיפוטיות ……….. 24

בחינת ׳ישום החוק להסדר התדיינויות בסכסוכי משפחה, התשע”ה-2014

תמצית

מסמך זה נכתב בעבור ועדת החוקה, חוק ומשפט, ועניינו בחינת ׳ישום חוק להסדר התדיינויות בסכסוכי משפחה, התשע”ה-2014(להלן: חוק מהו”ת).¹ מטרת חוק מהו״ת היא לסייע לבני זוג ולהורים לילדים ליישב בהסכמה סכסוך משפחתי (ובפרט גירושין) באמצעות מערכת טיפולית הפועלת לצד המערכת המשפטית ולצמצם את הצורך בקיום התדיינות משפטית. סעיף 8לחוק מחייב את שר המשפטים ואת שר הרווחה והביטחון החברתי בדיווחים שנתיים לכנסת על ״שום החוק. תחילה נחקק החוק כהוראת שעה, ובספטמבר 2020 עוגן ההסדר בהוראת קבע, על סמך המלצת ועדת היגוי שהוקמה לצורך זה. במסמך זה מובא מידע מקיף ועדכני על “שומו של החוק חקיקתהקבע.נציין כי גרסה קודמת של המסמך פורסמה במרץ 2023, ובעקבות הבהרות שקיבלנו לאחר פרסומה הכנסנובה כמה שינויים.

כפי שאפשר לראות בתרשים 3, בשלוש שנות הדיווח האחרונות מספר התובענות דומה, ומספרן הממוצע הוא 25,683 בשנה. מיולי 2020עד יוני 2021חלה עלייה נקודתית ולאחר מכן התייצב מספר התובענות. בסך הכול חלה בשנים האלה ירידה מצטברת של 3% במספר התובענות.

בדוח ועדת ההיגוי ליישום החוק להסדר התדיינויות בסכסוכי משפחה צוין כי מספר התובענות לפני חקיקת מהו”ת היה 48,300בשנה.⁶⁰ נתון זה שימש נקודת מוצא להשוואה הן בדוח ועדתההיגוי והן בדיווחים המוגשים לוועדת החוקה, וצוין כי חלה ירידה חדה, של כ-66%, במספר התובענות שהוגשו בשתי הערכאות השיפוטיות בשנה הראשונה ליישום הוראת השעה (יולי 2016עד יולי 2017). מספר התובענות התאזן בשנתיים שלאחר מכן והתייצב על 22,561ביולי 2019

⁵⁹   כדי להתאים את נתוני הדיווח של תרשים 2ותרשים 3ולהקל על ראייה כוללת של הנתונים, שנת הדיווח הראשונה שהוגשה לוועדהלתקופה שמ-1ביולי 2018עד 1ביולי 2019לא נכללה בנתוני תרשים 3. שנת דיווח זו משתייכת לתקופה שלפני חקיקת הקבע בספטמבר 2020. נתוני תקופת הדיווח האחרונה התקבלו מהנהלת בתי הדין הרבניים, והם שונים במידה מסוימת מהנתונים שנמסרו לוועדת החוקה, חוק ומשפט; נתוני מעקב שהועברו לוועדת ההיגוי לעניין החוק להסדר התדיינויות בסכסוכי משפחה מהנהלת בתי הדן הרבניים, הלשכה המשפטית, 20באוקטובר 2022. את הנוסח המתוקן שלח בתשובה על פניית מרכז המחקר והמידע של הכנסת עו״ד ד״ר רפי רכס, סגן היועץ המשפטי לשיפוט הרבני בהנהלת בתי הדין הרבניים, הלשכה המשפטית, דוא״ל, 29בדצמבר 2022, על ידי הדר קלימי מהנהלת בתי הדין הרבניים.

⁶⁰   משרד המשפטים,ועדת ההיגוי ליישום החוק להסדר התדיינויות (הוראת שעה), התשע”ה-2014- סיכום עבודת הוועדה לקראת תוםהוראת השעה,מאי 2020, עמי 32.

בחינת ׳ישום החוק להסדר התדיינויות בסכסוכי משפחה, התשע”ה-2014

(מספר מעט נמוך יותר מזה שנרשם מאז חקיקת הקבע). ההסבר שניתן בדוח לירידה החדה בשנה הראשונה, לעלייה אחר כך ולהתייצבות בשנים שלאחר מכן (כפי שמדגים תרשים 5לעיל) היה אי-היכרות של אוכלוסיית היעד עם החוק החדש ותהליך ההסתגלות לשינוי.⁶¹ עם זאת, להבנתנו אי-אפשר לבדוק את השפעת החוק על מספר התובענות משום שבהשוואות שנעשו נבדק סוג שונה של תיקים לפני חקיקת החוק ואחריה.⁶² מסיבה זו לא כללנו את הנתון הזה במסמך.

כמו כן, נוסף על הנתונים אשר כבר מדווחים לוועדה מדי שנה, “תכן כי נתון מן הערכאות השיפוטיות על מספר המשפחות אשר הגישו תובענה לאחר הליך מהו״ת (נתון חלופי או משלים לנתון על מספר התובענות) היה מסייע לראות את התמונה המלאה בנוגע למשפחות שניגשו להליך מהו”ת והערוץ שבו הן בוחרות לפתרון הסכסוךכמובא בתרשים 3לעיל.

4.2.2   מספר הבקשות לאישור הסכמי גירושין בערכאות השיפוטיות

לכאורה, נוסף על מספר התובענות בין צדדים לסכסוך משפחתי בערכאות השיפוטיות וסוגיהן, האפקטיביות של חוק מהו״ת עשויה להשתקף בעלייה במספר הבקשות לאישור הסכמי גירושין של מי שפתחו תיק יישוב סכסוך ולא ניגשו לאחר מכן לערכאה שיפוטית להגשת תובענה, כלומר מי שהגיעו להסכם אחרי הליך מהו״ת ללא הגשת תביעה. בדוח ועדת ההיגוי שפורסם לפני חקיקת הקבע לא הובאו נתוני בקשות לאישור הסכמים בערכאות השיפוטיות לפני יישום החוק ואחריו משום שהייתה אי-בהירות באופן חישוב הנתונים (לצד אינדיקציה מסוימת לכך שמספר הבקשות לאישור הסכם לא עלה ואף ירד). ועדת ההיגוי המליצה על מחקר המשך כדי לבדוק באופן ממצה את השפעת חוק מהו״ת על מספר

הבקשות לאישור הסכם המוגשות לערכאות השיפוטיות.⁶³

גם כיום אופן תיעוד הבקשות לאישור הסכם גירושין במערכות של הנהלת בתי המשפט ושל הנהלת בתי הדין הרבניים אינו מאפשר הבאת נתונים על מספר הבקשות.⁶⁴ לפי משרד

⁶¹     שם.

⁶²   הנתון המייצג את מספר התובענות בבתי משפט לענייני משפחה לפני חקיקת מהו״ת מבוסס על מספר תיקי המשפחה (תמ״ש), שהםהליך משפטי של תביעה בענייני משפחה (לא רק בני זוג). לפני חקיקת מהו״ת כל התובענות היו מתנהלות בהליך זה, אך כיום מתנהלות לפיו תובענות בעניינים שהחוק אינו חל עליהן, כלומר הן אינן מייצגות תובענות של בני זוג לאחר הליך מהו״ת. לעומת זאת, לאחר חקיקת החוק הנתון על מספר התובענות שמוסר בית המשפט מייצג תיקי תביעה לאחר הסדר התדיינות בענייני משפחה (תלה”מ).להסבר על סיווג התיקים ראו: ד״ר גלי אביב ואסף קשתות שטיין,החוק להסדר התדיינויות בבתי המשפט לענייני משפחה,מחלקת המחקר של הרשות השופטת, מאי 2019, עמי 17.

⁶³   משרד המשפטים,ועדת ההיגוי ליישום החוק להסדר התדיינויות (הוראת שעה), התשע”ה-2014- סיכום עבודת הוועדה לקראת תוםהוראת השעה,מאי 2020, עמי 38. בדוח ועדת ההיגוי לא הובאו מספרי הבקשות לאישורי הסכם בבתי המשפט לענייני משפחה משוםשלמעט הנתון על אופן סיום תיקי “שוב סכסוך, לא התאפשרה הצלבת נתון זה עם נתונים על סוגי תיקים אחרים שבהם יש בקשות לאישור הסכם גירושין.

⁶⁴   בנתוני המערכת המינהלית של בתי המשפט, במספר הבקשות לאישור הסכם לא נכללים אישורי הסכם בתיקים פתוחים כגון תיקי “שובסכסוך (י^זזס) ותובענות מסוגים שונים. מכאן שהנתון על בקשות לאישור הסכם הקיים במערכת המינהלית חלקי ואינו משקף את מספר הבקשות בפועל. עו״ד יעל בלונדהיים, מחלקת “עוץ וחקיקה במשרד המשפטים, תשובה על פניית מרכז המחקר והמידע של הכנסת,

בחינת ׳ישום החוק להסדר התדיינויות בסכסוכי משפחה, התשע”ה-2014

המשפטים, לאחרונה נעשתה פנייה בעניין זה להנהלת בתי המשפט ולהנהלת בתי הדין הרבניים כדי לקבל נתונים מדויקים אשר ישקפו את כל סוגי ההסכמים המוגשים.⁶⁵

לסיכום, בתרשים 4 להלן מוצגים הנתונים הקיימים על השלבים השונים של הליך מהות, ומסומנים הנתונים החסרים.

דוא״ל, 22בנובמבר 2022. כמו כן, מספר הבקשות לאישור הסכם אשר הובא ממערכות בתי הדין הרבניים בתשובה על בקשת מרכז המחקר והמידע של הכנסת אינו מפולח באופן המשקף את מספר התיקים של משפחות שהגישו את בקשתן לאחר פתיחת תיק “ס (כלומר, משפחות שעברו הליך מהו״ת) ולא הגישו תובענה לאחר מכן.

⁶⁵שם.

בחינת ׳ישום החוק להסדר התדיינויות בסכסוכי משפחה, התשע”ה-2014                                                                                                                                                     |                                                                                                                                                     26

תרשים 4: מסלול בקשות להליך מהו״ת ונתונים חסרים

–    כמה משפחות שעברו הליך מהו״ת הגישו תביעות בערכאות שיפוטיות?

–   כמה משפחות שעברו הליך מהו״ת הגישו בקשה לאישור הסכם גירושין בלי שהגישו תובענה?

בחינת ׳ישום החוק להסדר התדיינויות בסכסוכי משפחה, התשע”ה-2014                                                                                                                                                     |                                                                                                                                                     27

בתרשים 4לעיל אפשר לראות כי מתוך 22,893המשפחות המופנות למהו״ת בממוצע בשנה, אין מידע על כ-30% מהן, אלה אשר לא התייצבו לפגישה ראשונה (כ-6,868משפחות בשנה). מן המשפחות אשר התייצבו לפגישה, חסר מידע על כ-19%מהמשפחות (3,045משפחות בממוצע בשנה), אלה אשר לאחר הפגישה לא דיווחו כיצד בכוונתן לסיים את הסכסוך. מן המשפחות שהופנו למהו״ת, לא ידוע אם פנייה לערוץ חלופי אכן סייעה בפועל בפתרון הסכסוך, קרי, כמה מ-38% מהמשפחות בסכסוך אשר הצהירו על בחירתן בערוץ חלופי הגיעו לפתרון יציב מחוץ לכותלי הערכאות השיפוטיות ולא חזרו להגיש תובענה או הגישו הסכם גירושין לאישור. כדי להבין את ההשפעה בפועל של הליך מהו״ת, דרוש מידע מהערכאות השיפוטיות על מספר המשפחות שעברו את הליך מהו״ת: כמה מתוכן הגישו תביעות בערכאות השיפוטיות וכמה הגישו בקשה לאישור הסכם ללא הגשת תובענה.