לפניי עתירה לאכיפת הבטחה מינהלית, שלפיה, כך על פי הטענה, יוקם לקהילת מתפללי בית הכנסת הנדיב (העותרת 2 או הקהילה) בית כנסת קבוע ברחוב הנדיב בהרצליה (בית הכנסת), ועד להקמתו יועמד לרשות הקהילה מקום חלופי זמני (ההבטחה). לטענת העותרים, ההבטחה ניתנה להם על ידי המשיבה (העירייה) בישיבה מיום 30.7.2023 שהתקיימה בראשות ראש העיר דאז, ומגולמת בפרוטוקול הישיבה.

המשיבה סבורה, כי על פי מבחני ההלכה הפסוקה, אין מדובר כלל בהבטחה מנהלית מחייבת ובת-אכיפה. ״הבטחה״ שכזו לא ניתנה; ממילא לא נעשתה על ידי הגורמים המוסמכים, ובהליך תקין כנדרש לפי הדין והוראות משרד הפנים בחוזר מנכ״ל משרד הפנים 5/2001 על תיקוניו בעניין “הקצאת מבני ציבור שלא בתמורה או תמורה סמלית” (נוהל משרד הפנים); ואף אין העותרים עומדים כלל בתנאים הדרושים להגשת בקשה להקצאת מקרקעין כאמור. בנוסף, גם אם יימצא שההבטחה עומדת במבחני ההלכה הפסוקה, יש בנסיבות העניין צידוק להימנע מאכיפתה.

עניינו של פסק הדין, אפוא, בשאלה אם ניתנה לעותרים הבטחה מחייבת ובת אכיפה כנטען על ידם, והאם יש להורות על אכיפתה בנסיבות העניין.

רקע הדברים והעתירה

1. לפי המצוין בעתירה, העותר 1 (העותר) הוא נציג “קהילת בית כנסת הנדיב”, היא העותרת 2. אין חולק כי זו האחרונה איננה מאוגדת ואינה אישיות משפטית. אבהיר, למען הסדר הטוב כבר בראשית הדברים, כי בשימוש שייעשה בפסק הדין במונח “העותרים”, “העותרת 2” או “הקהילה” – אין כדי להקנות לעותרת 2 מעמד שבדין. העותר מציין כי הוא הגבאי של הקהילה ודואג לקיום התפילות במועדן (סעיף 22 לעתירה).
2. לטענת העותרים, במשך כ- 44 שנים פעל בית כנסת הנדיב במתחם בית ספר הנדיב, עד שהגיע מנהלת חדשה שסירבה לכך ופעילותו הועברה למבנה סמוך, ברחוב הנדיב 57 הרצליה (סעיף 1 לעתירה). ביום 8.11.2022 הופקדה להתנגדויות תכנית מס׳ 504-0878454 – בית ספר הנדיב ורחוב בצלאל בהרצליה (התכנית), שבמסגרתה “הופקע” שטח בית הכנסת לצרכי ציבור כגון גני ילדים, ומבלי שהוקם במסגרתה בית כנסת חדש. על כן, הגיש העותר התנגדות לתכנית.
3. הוועדה המקומית לתכנון ובניה דנה בהתנגדות העותר לתכנית והחליטה כדלקמן: ״לקבל את ההתנגדות. יש לאתר מקום חלופי לפעילות בית הכנסת. הפתרון לבית הכנסת יקבע בשיתוף עם הקהילה וככל הניתן בסמיכות לבית הכנסת הקיים.״ (ראו נספח 2 לתגובה המקדמית של המשיבה, סעיף א׳ בעמ’ 29, להלן: החלטת הוועדה המקומית או ההחלטה בהתנגדות).אעיר כי אמנם צוין שם כאילו התקבלה ההתנגדות, אך נדמה כי בפועל ההחלטה קרובה יותר לדחיית ההתנגדות מאשר קבלתה. משמעותה היא שבית הכנסת לא ימשיך להתקיים במקום שבו הוא פעל; הייעוד התכנוני שנקבע בתכנית במקום שבו פעל לא שונה בעקבות ההתנגדות; ולא נקבע בתחום התכנית מיקום אחר לפעילות בית הכנסת. אף לא נכללה בתכנית כל הוראה אחרת בעניין זה. על כך אוסיף עוד, כי כידוע, הוועדה המקומית והעירייה הן אישיות משפטית נפרדת. הסמכות בכל הקשור להקצאת מקרקעין של העירייה אינה בידי הוועדה המקומית כי אם בידי העירייה; ועל פעילותה בעניין זה חולש הדין הרלבנטי לעניין, לרבות הוראות פקודת העיריות ונוהל משרד הפנים. לכל היותר, אם כך, ההחלטה בהתנגדות היא בגדר המלצה לעירייה, לפעול להקצאת קרקע חלופית לבית הכנסת.
4. התכנית פורסמה התכנית למתן תוקף ביום 13.7.2023 (י.פ 11486, בעמ׳ 7832). זאת לאחר שועדת הערר דחתה ערר שהוגש לה על דחיית התנגדויות אחרות לתכנית (ראו החלטה מיום 12.6.2023, נספח 7 לעתירה).
5. ביום 30.7.2023 התקיימה פגישה בעירייה בנושא בית הכנסת. בפגישה זו, כך לפי הטענה, ניתנה לעותרים ההבטחה המינהלית מושא העתירה, להכשיר בית כנסת זמני לקהילה ולבנות מבנה קבע חדש עבורה (פרוטוקול הישיבה צורף כעמוד אחרון לנספח 7, להלן: פרוטוקול הישיבה הראשונה או הפרוטוקול). מדובר בישיבה שבה נכחו, לפי המצוין בפרוטוקול, ראש העיר דאז, מר פדלון וסגניתו, עוד שלושה חברי מועצה ונציגי בית הספר הנדיב. לא השתתפה בדיון היועצת המשפטית (או מי מטעמה). בפרוטוקול צוין כי ״עיריית הרצליה תכשיר מקום חלופי זמני לטובת קהילת בית כנסת הנדיב אשר ימוקם בבית ספר שמואל הנגיד.״ וכי ״בהמשך להחלטת וועדת המשנה לתכנון ובנייה בשטח מתחם הנדיב, לא בבית הספר, יוקם מבנה חדש אשר ישמש כמבנה קבע בעבור בית הכנסת. בשיתוף קהילת נציגי בית כנסת הנדיב הוחלט על השטח (…) ברח׳ עזרא הסופר, גוש 6527, חלקה 425.״
6. כעולה מכתבי הטענות, אכן הוקצה מקום זמני לתפילה בבית ספר שמואל הנגיד, אך לאחר כשבועיים פונו משם העותרים בשל התנגדות הוריהם של תלמידי בית הספר (סעיף 18 לתגובה).
7. ביום 27.2.2024 התקיימו בחירות לרשויות המקומיות ונבחר ראש עיר חדש. העותר מציין כי לאחר הבחירות, בחודש אפריל 2024, פנה לעירייה בדרישה לקיים את ההבטחה, ללא מענה. בהמשך פנה לעירייה באמצעות בא כוחו במכתב מיום 4.6.2024 (על פי הפתיח למכתב, הפניה היא בשם העותר, ולא בשם “הקהילה” או העותרת 2, אף שבטענות במכתב נזכרת גם הקהילה). בהמשך לכך התקיימה ישיבה נוספת במשרדי העירייה ביום 25.7.2024 (הישיבה השניה).
8. בישיבה השניה נכחו מנכ״לית העירייה, סמנכ״לית פרויקטים, היועצת המשפטית לעירייה, סגן מנהלת אגף פרויקטים ומנהל המחלקה לתכנון רב שנתי, העותר ובא כוחו (שצוין כי השתתף טלפונית) (ראו פרוטוקול הישיבה השניה, נספח 4 לעתירה). מנכ”לית העירייה הבהירה לעותר כי הקצאת מקרקעין לצורך בית כנסת נדרשת להחלטת ועדת הקצאות (והליך לפני ועדת ההקצאות לא התקיים כאן); כי הישיבה הראשונה מיולי 2023 בלשכת ראש העיר, אינה ישיבה של ועדת ההקצאות ואין לה משמעות משפטית; וכי ברמה המשפטית אין העירייה מחוייבת להקצות לעותר או לקהילה קרקע ובית כנסת. עם זאת נוכח המלצת הוועדה המקומית ומכיוון שברמה הקהילתית חשוב לעירייה ליתן מענה לתושבים – המנכ”לית ביקשה לקבל מהעותר חומר ללמוד את הנושא. הובהר שם עוד, גם על ידי המנכ”לית וגם על ידי היועצת המשפטית ועל ידי סגן מנהל אגף הפרויקטים, כי כל פיתרון צריך שייעשה בהתאם לנוהל משרד הפנים; וכי ההחלטה ביחס להקצאה היא בידי ועדת ההקצאות ומועצת העיר, ואיש אינו יכול להתחייב לכך; וכמו כן, ראשיתו של ההליך היא בהגשת בקשה כדין לעירייה להקצאה, לפי נוהל משרד הפנים והתבחינים העירוניים שנקבעו בהתאם לו (מפורסמים באתר העירייה). על פי אלה נדרש, בין היתר, כי ההקצאה תעשה לעמותה או אגודה שלא למטרת רווח או חברה לתועלת הציבור (לא ניתן להקצות קרקע לאדם פרטי או קבוצה לא מאוגדת), ויש צורך באישור ניהול תקין. הובהר גם כי כמות השטחים שבידי העירייה מצומצמת ולעירייה צרכים נוספים; כי הקצאת מקרקעין לקהילה של כ- 40 אנשים מעוררת קושי; וכי גם אחרים יכולים לבקש להקצות את שטח הקרקע לטובת שימוש שלהם ככל שהעירייה תבקש להקצותו לקהילה.
9. במסגרת אותה ישיבה ציין העותר כי חברי הקהילה אינם מאוגדים כעמותה, וכנשאל אם ביכולתה של הקהילה להתאגד, השיב בשלילה: “אף אחד לא תומך בנו אנו אנשים שבאו להתפלל ולא עמותה“. העותר גם שלל אפשרות של עירוב שימושים באומרו כי “אנו מדברים על קהילה מגוונת ולא רוצים מקום משותף עם גן או בית ספר“. כשהתבקש לציין בכמה מתפללים מדובר, ואף שהובהר כי כאשר מקצים משאבים ציבוריים נדרשת העירייה לקבל נתונים ולברר כדבעי עבור מי ולשם מה מבוקשים משאביה – בחר העותר שלא לספק נתונים, והשיב כי “זה לא משנה כמות המתפללים״.
10. לאחר הישיבה פנה העותר לעירייה במועדים שונים וחזר על טענותיו להבטחה מנהלית, תוך שהפנה להחלטה בהתנגדות ולפרוטוקול הישיבה הראשונה (פניות מהימים: 4.6.2024, 26.6.2024, 21.8.2024). הכל מבלי להידרש לנושאים שעלו בישיבה השניה ובכלל זה: אי התאגדות העותרת, העדר אישור הגורמים המוסמכים להקצאה (המלצת ועדת ההקצאות והחלטת מועצת העיר), ואי קיום נוהל הקצאה תקין כנדרש, לרבות פרסום לציבור. במענה מיום 1.9.2024, חזרה העירייה על עמדתה שלפיה לא ניתנה הבטחה מחייבת. עם זאת ציינה שוב, כי היא מציעה לקיים שיח עם מנכל”ית העירייה כדי לבחון פתרונות אפשריים (נספח 6 לעתירה, סעיף 12). העותר הזדרז להשיב באמצעות בא כוחו במכתב ביום 2.9.2024 ולעניין ועדת ההקצאות ציין, כי דרישה זו “… מעולם לא דוברה ולא סוכמה מול מרשיי, שכן אם היה צורך בוועדה הנדונה הרי שהיה נכתב בהסכמות שנתנו ע״י ראש העיר מול מרשיי.״
11. העירייה השיבה במענה מפורט של היועצת המשפטית (מיום 10.9.2024, נספח 4 לתגובה), כדלקמן:
    א. העותר הוא חלק מקהילה קטנה שלפי ידיעת העירייה נהגה להתפלל בשבתות ובחגים בלבד בכיתת גן במתחם בית הספר שהוסב למקום תפילה בעתות הללו. בישיבה (השניה) סירב העותר לציין בכמה מתפללים מדובר ולפי המידע שברשות העריייה, מדובר בכעשרים מתפללים, ורק בסופי שבוע וחגים כאמור;
    ב. פועלה של החלטת הוועדה המקומית בהתנגדות הוא במישור התכנוני בלבד וממילא אינה מתייחסת להיבט הקנייני ולחוקיות ההקצאה, עניינים שעליהם אמונה העירייה. הישיבה הראשונה שבה סוכם לכאורה כי יוקם בית הכנסת ברחוב עזרא הסופר, נערכה ללא גורמים מקצועיים (ייעוץ משפטי וגורמי הנדסה רלבנטיים), והפרוטוקול אף אינו מתייחס לתהליכים הנדרשים לפי הדין להקצאה;
    ג. בהתאם לנוהל משרד הפנים לא ניתן להקצות קרקע ללא תמורה, אלא בהתאם להוראות הנוהל ותבחינים שנקבעו על ידי הרשות, ולאחר פרסום כוונת הרשות להקצות את המקרקעין. לכלל הציבור אף ההזדמנות לבקש את המקרקעין לאותו שימוש או לשימוש אחר. הקצאת בית כנסת לשימוש קהילה כה מצומצת לשימוש בתדירות כה נמוכה, היא שיקול רלבנטי להחלטת ועדת ההקצאות. בנוסף, על פי המידע שמסר העותר בישיבה, המתפללים אינם מאוגדים ואין להם כל יכולת כספית, בעוד שלפי הנוהל והתבחינים העירוניים נדרש מבקש ההקצאה להיות תאגיד רשום הפועל שלא למטרת רווח ובעל אישור ניהול תיקון, ועליו להיות בעל יכולת כספית וללמד כי קיים את הפעילות מספר שנים כגוף מאוגד;
    ד. בשלב זה, לאור המפורט, אין התכנות ממשית לבקשת ההקצאה למתפללים. אם יחול שינוי, העירייה תשמח לבחון את ההיתכנות להקצאה. עם זאת, גם הפעם חזרה על הצעה לקיים שיח עם נציג המתפללים בכוונה לקדם מציאת פתרון שייתן מענה למתפללים ויתאם להיקף השימוש.
12. ביום 26.9.2024 הוגשה העתירה דנן (וביום 10.10.2024 עתירה מתוקנת), שבמסגרתה התבקש בית המשפט להצהיר על תוקפה המחייב של ההבטחה הנטענת ולהורות על אכיפתה. אליבא דעותרים, פרוטוקול הישיבה הראשונה מיולי 2023 מבסס הבטחה מינהלית מחייבת כמשמעה בהלכת סאי-טקס (בג״ץ 135/75 סאי-טקס קורפוריישן בע״מ נ׳ שר המסחר והתעשייה, פ״ד ל(1) 673 (1976); וההבטחה הנטענת עומדת בכל התנאים הדרושים לכך.
13. לטענת העותרים, טענות המשיבה לפיהן ראש העיר נעדר סמכות להבטיח את שהבטיח או שיש צורך בהחלטת ועדת ההקצאות, וכי חובה לפעול לפי הוראות משרד הפנים – מעולם לא עלו קודם לכן, וזהו פרט מהותי שהיה על המשיבה לגלותו לעותרים. לטענתם, אין ממש גם בטענת המשיבה כי ראש עיריית הרצליה לא מספיק ״מוסמך״ להבטיח את ההבטחה הנדונה. בנוסף, כך טענו, מילוי אחר ההתחייבות הנטענת אינו דורש אישורים ותקציבים נוספים שאינם ברשות העירייה. לפי הטענה העירייה פעלה בחוסר שיקול דעת קיצוני, החלטתה שלא לקיים את ההבטחה לעותר ולקהילה, נעדרת הנמקה אמיתית ועניינית, חורגת ממתחם הסבירות, ועירייה אף פועלת בחוסר הגינות כלפיהם. העותרים טענו עוד כי בהחלטת המשיבה שלא להקצות נכס מנכסיה של העירייה כמבוקש וכמובטח נפגעה זכותו של העותר לקניין, לבניין קבע שישמש כבית כנסת.

טענות המשיבה

1. לעמדת המשיבה, יש להורות על מחיקת עותרת 2 מן העתירה, שכן אינה אישיות משפטית, ויש לדחות את העתירה גם לגופה. לגוף העניין, עסקינן בהקצאת מקרקעין של העירייה ללא תמורה. הדין הותווה, בין היתר, בבג״ץ 3638/99 בלומנטל נ׳ עיריית רחובות, פ״ד נד(4) 220 (2000) (עניין בלומנטל), שם עמד בית המשפט על המשמעות הנכבדה שיש להקצאת מקרקעי הרשות, שהם המשאב החשוב שבמשאביה, ועל החובה להקצותם על פי כללי המשפט המינהלי ובהליך מנהלי ראוי. נקבע כי יש ליישם את התבחינים בהליכי הקצאה ללא תמורה של קרקעות העירייה (או בתמורה סמלית) בכל פרויקט שנבחנת הקצאת מקרקעין למטרותיו; וכי את ההחלטה יש לקבל על יסוד תשתית ראייתית ראויה, שכן בהעדרה אין בידי הרשות אפשרות לשקול ולשקלל את כלל האינטרסים שבזירה. בהמשך לפסק דין זה הותקן נוהל משרד הפנים שעל יסודו גם גיבשה העירייה תבחינים להקצאת מקרקעין ומבנים ללא תמורה או בתמורה סמלית, ואלה מפורסמים באתר העירייה (התבחינים צורפו כנספח 5 לתגובה, להלן: התבחינים העירוניים).
2. בענייננו, כך טוענת המשיבה, ההבטחה הנטענת אינה עומדת בתנאי הפסיקה להכרה בהבטחה מינהלית מחייבת. העותרים לא הוכיחו קיומו של מי מחמשת התנאים המצטברים שעליהם להוכיח לצורך כך: (א) עצם מתן הבטחה ותוכנה; (ב) על ההבטחה להיות מפורשת, ברורה, חד משמעית ובלתי מוטלת בספק; (ג) על העותר להוכיח כי המבטיח התכוון לתת להתחייבותו תוקף משפטי מחייב, וכי הטוען לקיומה קיבל את ההבטחה ככזו; (ד) כי נותן ההתחייבות היה בעל סמכות לתיתה; (ה) כי ההבטחה בת-ביצוע. לאור תוכן ההבטחה הנטענת – להקצות נכסי ציבור לעותר – לא די בהבטחה של ראש העיר כדי לתת לה תוקף משפטי, באופן שעוקף את כללי המינהל התקין והדין. ברי גם לאור ההלכה הפסוקה ונוהל משרד הפנים, כי העותר לא יכול היה לראות את ההבטחה כבעלת תוקף מחייב, עת שהיא סותרת את הנוהל אשר מפורסם אף הוא באתר העירייה, והיה על העותר להיות מודע לו בכוח או בפועל. ראש העיר אינו הגורם המוסמך, אלא מועצת העיר לאחר שהתקבלה המלצת ועדת הקצאות. בנוהל נקבע גם הרכב ועדת ההקצאות וחובת השתתפות היועץ המשפטי בישיבותיה. נקבעו דרכי עריכת הבקשות להקצאה (לרבות תנאי סף) וחובה לפרסם הודעה בעיתונות על אפשרות הקצאת המבנה לאותו שימוש על מנת לאפשר התנגדויות הציבור. ולכשמבוצעת הקצאה כדין כאמור, על העירייה גם להתקשר בחוזה עם מקבל ההקצאה. ההבטחה אף אינה בת ביצוע בנסיבות אלה, שכן לא ניתן להעניק לעותר או לקהילה זכויות בקרקע שלא מכוח ההסדרים הקבועים בחוק ועל ידי המוסמכים לכך. עוד טענה העירייה, כי על בית המשפט להשתמש בסמכותו השיפוטית במשורה בכל הנוגע למישור שיקול הדעת השלטוני, וכי אין על בית המשפט להחליף שיקול דעת מינהלי בשיפוטי.
3. לחילופין, טוענת העירייה, כי גם אם תימצא הבטחה מינהלית מחייבת ובת אכיפה, קיימת הצדקה לשנות ממנה בנסיבות דנן ומשיקולי מדיניות, שכן על פי נתוני העירייה פעילות הקהילה ובית הכנסת מצומצמת ביותר. היא פועלת בעיקר בחגים ובשבתות, ובכמות מצומצמת של אנשים שבקושי משלימים מניין (בין 10 ל-15 מתפללים). העותר לא סיפק נתונים וראיות להוכחת היקף ופעילות גדולים יותר, הגם שהתבקש למסור פרטים אלה. אין זה מתקבל על הדעת כי העירייה תקצה מתוך נכסיה הציבוריים המוגבלים, מבנה לטובת בית כנסת המשרת פעילות בתדירות מועטה ולמספר מצומצם של תושבים. העירייה מפנה גם למדריך התכנון של מינהל התכנון (נספח 6) שלפיו כשמדובר בבית כנסת קטן מאוד, עד 40 מתפללים, מומלץ להימנע מלהקים בית כנסת כמבנה נפרד. כמו כן, אין פרוגרמה שמצדיקה צורך בבית כנסת במיקום המבוקש. בין היתר, קיים בתכנון בית כנסת בשכונת היובל, במרחק של כ- 500 מ’ מהמיקום המבוקש, אשר צפוי לשמש את כל הקהילה בשכונת הרצליה הירוקה. הדברים יפים במיוחד, כשהעותר מבקש לקבל לידיו נכס, כאדם פרטי, והקהילה נמנעת מלהתאגד, ככל הנראה בשל העדר משאבים או העדר קהל משמעותי שבית הכנסת אמור לשרת; טעמים המצדיקים כשלעצמם, לטענת העירייה, שלא להידרש לבקשה להקצאה אילו הוגשה כזו. שכן בהתאם לנוהל ולתבחיני העירייה, תעשה ההקצאה לגוף מאוגד שנדרש להוכיח יכולת כספית מוכחת ולהציג מקורות מימון זמינים ומוכחים.

דיון והכרעה

1. לאחר שעיינתי בכל החומר שהונח לפניי ושמעתי את הצדדים בדיון, אין לי אלא לדחות את העתירה.
2. כאמור, לטענת העותרים, הפרוטוקול משקף הבטחה מינהלית מחייבת שיש להורות על אכיפתה. המשיבה סבורה כי לא מתקיימים התנאים לפי הפסיקה לכינון הבטחה מינהלית מחייבת ובת אכיפה, משלא התקבלה החלטה על ידי המוסמכים לכך ובתהליך תקין כנדרש לפי נוהל משרד הפנים והתבחינים העירוניים; וממילא גם אם יימצא שניתנה הבטחה מחייבת, קיימת הצדקה לסטות ממנה ושלא להורות על אכיפתה בנסיבות העניין.
3. סבורני כי הדין עם המשיבה. אפרט להלן טעמיי.
4. לפי הלכת סאי-טקס ״כאשר ניתנת הבטחה חוקית על-ידי מי שהסמכות בידו לתתה ובידו גם למלא אחריה, היא מחייבת, ובאין צידוק חוקי לשנותה או לבטלה – יש לכבדה, ובית-משפט זה יצווה על מילויה.״ (עמ׳ 676). עוד על פי הפסיקה לצורך כינונה של הבטחה שלטונית מחייבת ובת אכיפה, נדרש הטוען לקיומה להוכיח כי התקיימו חמישה תנאים. כך סוכמו עיקרי הדברים על ידי כבוד השופט מלצר בע”א 4228/11 מנצור נ’ מדינת ישראל (15.12.2014) (עניין מנצור):

“על הטוען לקיומה של הבטחה שלטונית מחייבת – מוטל הנטל להוכיח חמישה יסודות: בראש ובראשונה, את עצם מתן ההבטחה הנטענת, ואת תוכנה; שנית, כדי שההבטחה תהיה בת תוקף ותחייב את הרשות השלטונית, עליה להיות: מפורשת, ברורה, חד-משמעית, ולא מוטלת בספק, כנדרש מהתחייבות משפטית שאיננה בגדר הצהרת כוונות גרידא (דרישה זו מקבילה, למעשה, לדרישת ‘המסוימות’ בדיני החוזים); שלישית, על התובע להוכיח כי המבטיח התכוון לתת להתחייבותו תוקף משפטי מחייב, וכי הטוען לקיומה קיבל את ההבטחה ככזו (כאן נבחן, למעשה, אומד דעתם של הצדדים); רביעית, על התובע להוכיח כי נותן ההתחייבות היה בעל סמכות לתיתה; וחמישית, שהמבטיח הוא בעל יכולת לקיים את ההבטחה, דהיינו: כי ההבטחה היא בת-ביצוע. הבטחה שמתקיימים בה, במצטבר, התנאים הנ”ל, עשויה להיות מקור עצמאי לחיובה של הרשות, וזאת אף אם מקבל ההבטחה לא שינה את מצבו לרעה בעקבותיה – ובלבד שלא הוכח (והנטל להוכיח זאת מוטל על הרשות) כי יש, בדיעבד, צידוק חוקי לשנות את ההתחייבות, או להתיר לרשות השלטונית לחזור בה ממנה.״ (פסקה 20).

1. ביישום הדין לענייננו נמצא כי העותרים לא עמדו בנטל המוטל עליהם להוכיח, כי ניתנה להם הבטחה שלטונית מחייבת ואכיפה, על נדבכיה. צודקת העירייה בטענתה, כי העותרים כלל לא ניתחו את הסוגיה בצורה סדורה, תוך יישומה לעובדות שלפנינו; אלא הסתפקו בטענה סתמית וכללית כי פרוטוקול הישיבה הראשונה מקים הבטחה שלטונית מחייבת ואכיפה, מבלי ליתן מענה של ממש, אם בכלל, לקשיים שמציב לפניהם הדין (קשיים שצוינו על ידי העירייה בישיבה השניה ובנוסף, בפירוט, במכתבה האחרון). העותרים פטרו עצמם מהתמודדות עם הדין בכך שהעלו שורה שאלות (טענות) סרק, כגון “האם ראש העיר של המשיבה לא מספיק ‘מוסמך’ או מכיר ויודע את התקציבים ואת ההגבלות הנוספות [שמציב הדין]?” או “מדוע לאורך כל הדרך לא נאמר לעותרים שאין סמכות של ממש לוועדה [המקומית] וכן לראש העיר והכל בגדר המלצה בלבד?” (סעיפים 61-62 לעתירה). אין בטענות אלה דבר, ואין בהן כדי להקים לעותר או לקהילה זכות בניגוד לדין. אף לא עלה כלל בידי העותרים לבסס את עמידתם בתנאים המינימליים הנדרשים לצורך הגשת בקשה להקצאה לפי הנוהל והתבחינים, לרבות המצאת מידע ונתונים בדוקים ביחס להיקף הפעילות (תדירות ומספר המתפללים) לעירייה.
2. אבחן בקצרה אם התקיימו היסודות הדרושים לאכיפת הבטחה המנהלית.

1. לעניין שלושת היסודות הראשונים הנזכרים בעניין מנצור – העותרים מתבססים על פרוטוקול הישיבה הראשונה וטוענים כי מגולמת בו הבטחה להקמת מבנה קבע ברחוב ״עזרא הסופר״, והקצאת מבנה זמני לשימוש הקהילה עד להקמתו. סבורני כי הגם שניתן היה לנסח את הפרוטוקול בצורה זהירה יותר (ואף רצוי היה שכך), פרוטוקול זה לא די בו, כשלעצמו, בנסיבות העניין והדין החל, כדי לבסס הבטחה שלטונית מחייבת שיש להורות על אכיפתה, ומדובר בהצהרת כוונות בלבד מצד העירייה. מהפרוטוקול לא נלמדת או נחזית אף לא ראשית כוונה, ולו לכאורית, של ראש העיר (והמשתתפים הנוספים), ליישם את הרצון הטוב להקצות לקהילה מקרקעין ולהקים עליהם בית כנסת, מבלי לקיים את התהליך המתחייב לכך בדין; או להתחייב להקצות מקרקעין ולבנות בית כנסת לשימוש הקהילה ויהי מה, גם אם הקצאה כאמור אינה עולה בקנה אחד עם הדין, ואף מנוגדת לו. הקצאת מקרקעין על ידי הרשות לפי הדין היא נקודת המוצא והנחת העבודה הבסיסית והמתחייבת גם מבלי שייכתבו הדברים במפורש; וברי כי יישום הצהרת הכוונות המשתקפת מהפרוטוקול להקצות קרקע לבית כנסת לשימוש הקהילה, צריך שיעשה לפי הדין. הפרוטוקול משקף, לכל היותר, רצון טוב והצהרת כוונות לקדם הקצאת בית כנסת לקהילה, בכפוף לכך שיתאפשר הדבר לפי הדין ויבוצע לפי הדין. דהיינו: תוך שהקצאת המקרקעין בפועל תעשה ותבוצע כדין, הן באשר לפרוצדורה הנדרשת, המקפלת בתוכה בעניין זה, דין מהותי רב משקל ומשמעות, והן באשר לעמידה בתנאים להקצאה לגופם. הפרוטוקול הוא, אפוא, הצהרת כוונות ולא הבטחה.לעניין זה, יפים לענייננו בשינויים המחוייבים דבריו של כבוד השופט חשין בבג״ץ 1703/92 ק.א.ל קוי אוויר למטען בע״מ נ׳ ראש הממשלה, פ״ד נב(4) 193, (1998):

״טוענת קאל כי ניתנה בידה ׳הבטחה שלטונית׳ שמימון הוצאות האבטחה יחול על המדינה (באמצעות אל-על), ולעניין זה מסתמכת היא על מכתבו של עוזר ראש-הממשלה מיום 22 בספטמבר 1976. אין בטענה זו ולא כלום. אותו מכתב – המהווה סיכום דיון – אין בו לא התחייבות ולא הבטחה, ואף אין הוא נחזה על-פניו כהבטחה הניתנת בידי בעל-סמכות בכוונה כי יותן לה תוקף משפטי. אין בו במכתב – ובאשר עקב אותו – אלא הצהרת כוונות על דבר מדיניות כיסוי הוצאות האבטחה. אכן, המדינה נשאה תקופת שנים אחדות בהוצאות האבטחה של קאל – כולן או חלקן – אך לימים סברו הרשויות כי יש ונכון לשנות אותה מדיניות. מדיניות, כל מדיניות, עשויה להשתנות – כפי שנשתנתה המדיניות בענייננו – אך ׳הבטחה שלטונית׳ בכל אלה לא מצאנו. לא נמצאה לנו הבטחה (או התחייבות) מפורשת וברורה אשר ניתנה בידי בעל-שררה בגדר סמכותו החוקית ובכוונה כי יהיה לה תוקף משפטי.״ (פסקה 31)

הערה: ההדגשה בקו בכל הציטוטים בפסק דין זה אינה במקור – י״ב.

1. גם אם הוכחו שלושת היסודות הראשונים שנמנו בעניין מנצור (ולא כך קבעתי), לא יכול להיות חולק כי אין מתקיים היסוד הרביעי, שלפיו “על התובע להוכיח כי נותן ההתחייבות היה בעל סמכות לתיתה”. העותרים, טענו בעלמא כי לא ייתכן שראש העיר לא יהיה מוסמך להקצות מקרקעין בעירו, ולא ייתכן שנדרשת ועדה לטובת הקצאה שכזו, מש״לא דוברה ולא סוכמה״ (ראו בפסקה 17). זאת מבלי להתייחס להוראות פקודת העיריות, הפסיקה ונוהל משרד הפנים, המלמדים באחת כי לראש העיר לא הייתה סמכות להבטיח כנטען.
2. סמכות העירייה ביחס לפעולות במקרקעיה קבועות בסעיף 188 לפקודת העיריות [נוחס חדש]. סמכות הקצאת המקרקעין ללא תמורה (או בתמורה סמלית) נבחנה בעניין בלומנטל (כבוד השופטת שטרסברג-כהן), שלאחריו ובעקבותיו הותקן נוהל משרד הפנים בעניין. בין היתר עמד שם בית המשפט על כובד משקלה של הקצאת מקרקעי העירייה ללא תמורה בציינו כי “… על החשיבות המיוחסת להתקשרות העירייה בחוזה להעברת מקרקעין ואת מעמדה של העיריה כגוף נבחר, המשמש כנאמן הציבור בכל פעולותיו. נאמנות זו מחייבת את העיריה להפעיל את סמכותה מתוך דאגה לאינטרס הציבורי […] ואם בדרך כלל כך, קל וחומר בעניין הקצאת מקרקעין שהם המשאב החשוב שבמשאביה“. עוד קבע בית המשפט כי “כרשות נבחרת על העיריה להפעיל סמכותה על פי האינטרס הציבורי וטובת הכלל המשמשים ׳עמוד האש׳ המדריך את פעולתן של הרשויות כולן […] החלטותיה של המועצה לעניין הקצאת קרקע, הן החלטות מנהליות והליך קבלתן כפוף לכללי הנוהל התקין. גם בהיעדר הוראה בדין ובנוהל בדבר המדיניות הראויה וההליך התקין בו יש לנקוט לצורך הקצאת קרקעות, עדיין כפופה הרשות המקומית לכללי המנהל התקין […]״ (פסקה 6).הובהרה שם גם החובה לקבוע כללים ברורים ו”שקופים” להקצאה כאמור וליישמם בשוויון: “הליכי ההקצאה ללא תמורה של קרקעות העירייה, שהן קרקעות הציבור, והקריטריונים המנחים לעניין זה חייבים להיות מיושמים לגבי כל פרויקט שלמטת הקמתו מוקצית קרקע של העירייה” (פסקה 9).

   בנוסף, הודגשה חובת הרשות, בכלל ובהקצאת מקרקעי הרשות ללא תמורה, בפרט, ליתן החלטתה על יסוד תשתית עובדתית מלאה ובדוקה, הן בהיבט של צרכי הציבור באזור והן בהיבט של הגוף שיוקצו לו המקרקעין. כך בלשון פסק הדין בעניין בלומנטל (פסקה 10):

“כל החלטה מינהלית חייבת להתבסס על תשתית עובדתית בדוקה. בהיעדר תשתית עובדתית ראויה, אין בידי הרשות אפשרות לשקול ולשקלל את כלל האינטרסים המשמים בזירה […] הקצאת משאבי ציבור לצורכי ציבור נועדה לקדם פעילות לטובת הציבור, ועל הרשות לבדוק את צורכי הציבור בטרם מוקצים על –ידיה משאבים לגופים אלה או אחרים […] כך בדרך-כלל, וכך – מקל וחומר – לענין הקצאת קרקע לצורכי ציבור על-ידי העירייה לגוף פרטי ללא מכרז וללא תמורה. ברי, כי על הרשות לברר מה הם צורכי הציבור באזור שבו מצויה הקרקע להקצאה ולבחור בגוף המתאים ביותר למילוי הצרכים הציבוריים על הצד הטוב ביותר”

1. כאמור, בעת שניתן פסק הדין בעניין בלומנטל טרם גובש נוהל משרד הפנים. בית המשפט עמד שם על כך שראוי כי נוהל בעניין זה יותקן ללא דיחוי, כפי שנעשה ביחס למתן תמיכות על ידי הממשלה. כן עמד בית המשפט על חשיבות קיומו של נוהל הקובע תבחינים לשימוש בסמכות הקצאת המקרקעין ללא תמורה, לצורך שמירה על שלטון החוק. נקבע כי חל כאן אותו רציונל שבבסיס קביעת נוהל ותבחינים למתן תמיכות מן המדינה, והובאו הדברים הבאים מתוך הנחיות היועץ המשפטי לממשלה דאז, פרופ’ זמיר, בעניין מתן התמיכות:״מתן תמיכה מאוצר המדינה ללא מבחנים מנחים בשאלה מי ראוי לקבל תמיכה, ומה שיעורה של התמיכה בכל מקרה, לא זאת בלבד שיש בו כדי להביא לבזבוז כספי המדינה, אלא הוא עלול להשחית את המידות ולערער את האמון של הציבור במערכת השלטון… לפיכך יש לעמוד על כך שלא תינתנה תמיכות מכספי המדינה למוסדות ציבור אלא על-פי מבחנים ענייניים ושוויוניים.” (פסקה 7). אכן, גם כשמדובר בסמכות העירייה להקצות מקרקעין ללא תמורה לטובת שימוש כזה או אחר, יש לקבוע כללים שימנעו השחתת המידות וימנעו הקצאה לא שקופה, לא עניינית ולא שוויונית. נדמה, אפוא, כי לא ניתן להפריז בחשיבותם של כללים להקצאת מקרקעין ללא תמורה, ועמידה בהם ויישומן בכל מקרה של הקצאה כאמור.
2. שנה לאחר מתן פסק הדין, פורסם חוזר מנכ״ל משרד הפנים 5/2001 (ובהמשך, תיקוניו), אשר הסדיר את הפעלת סמכויות העיריות בהקצאת מקרקעין ללא תמורה וללא מכרז. יצוין, כי הנוהל ״אינו פוטר מחובת אישור על פי כל דין. בין השאר מדובר באישורים כגון אישור שר הפנים לפי סע׳ 188 לפקודת העיריות [נוסח חדש]״ (ראו הרישא לנוהל). סמכות העירייה לפי סעיף 188(א) לפקודת העיריות, מותנת אפוא בהחלטת מועצת העיר, ואף באישור שר הפנים. בענייננו, ההבטחה הנטענת לא ניתנה על ידי מועצת העיר. די בכך כדי לקבוע שלא ניתנה כדין, גם מבלי להיזקק לדרישות האחרות ולנוהל משרד הפנים המחייב, בין היתר: הגשת בקשה כדין בליווי מסמכים רלבנטיים (שכלל לא הוגשה), פרסום הודעה בעיתונות בדבר הבקשה להקצאת הקרקע (שלא נעשה גם הוא), ודיון בוועדת ההקצאות, שתעביר המלצתה עם מכלול החומר שבידה למועצת העיר, לקבלת החלטה (הליך שלא התקיים). כפועל יוצא, לא מתקיים בענייננו אף היסוד החמישי שצוין בעניין מנצור (היות ההחלטה ״בת-ביצוע״). משהסמכות אינה נתונה לראש העיר, נותן ההבטחה הנטענת (או למי משתתפי הפגישה) – ממילא גם לא היה הוא בעל היכולת למלא אחריה (ראו בג״ץ 585/01 קלכמן נ׳ ראש המטה הכללי, פ״ד נח(1) 694, 710 (2004), פסקה 19 בעמ׳ 713).
3. סבורני כי די בכל האמור כדי להביא לדחיית העתירה. עם זאת, ככל שעוד דרוש, מקובלת עלי גם עמדת העירייה, כי גם אם אילו נקבע שמדובר בהבטחה מינהלית מחייבת (ולא כך קבעתי) – הונח בנסיבות העניין כמפורט לעיל, צידוק חוקי מבוסס לבטלה.
4. אציין שוב גם בהקשר זה, כי העותר או מי מנציגי הקהילה לא הגיש בקשה כדין להקצאה (וראו סעיף 6 לנוהל הכולל רשימת פרטים ומסמכים ארוכה ומפורטת שעל הבקשה לכלול). על פניו, אין הם עומדים בדרישות הסף כפי שנקבעו בנוהל משרד הפנים ובתבחינים העירוניים, משאין הם מאוגדים כנדרש, בהעדר פירוט מקורות כספיים מוכחים כמו גם אישורים אחרים שנדרשים לרבות “הוכחת הצורך בהקצאת הקרקע”. כמפורט לעיל, העותר או מי מנציגי הקהילה גם לא מסר לעירייה פרטים ביחס להיקף הפעילות ומספר החברים בקהילה, הגם שהתבקש לעשות כן. אף במסגרת העתירה או הדיון נמנעו מלמסור מידע זה. מדובר בנתונים הכרחיים, מהותיים ובסיסיים, שקשה להלום כי הרשות תקבל החלטה על הקצאת מקרקעין מבלי שיהיו בידה נתונים לגבי היקף השימוש (מספר המשתמשים ותדירות השימוש). נתונים אלה נדרשים בין היתר על מנת “לברר מה הם צורכי הציבור באזור שבו מצויה הקרקע להקצאה ולבחור בגוף המתאים ביותר למילוי הצרכים הציבוריים על הצד הטוב ביותר“, כלשון פסק הדין בעניין בלומנטל שצוטט לעיל. מובהר כי נדרש לקבל החלטה על יסוד נתונים עדכניים (אך אוסיף לשלמות התמונה כי גם לא הובאו הנתונים כפי שהוצגו לפני ראש העיר טרם ההבטחה הנטענת, אם בכלל הוצגו אז כאלה). לפי נתוני העירייה מדובר בפעילות בתדירות מצומצמת ביותר, בעיקר בחגים ובשבתות, שמשתתפת בה כמות מצומצמת של אנשים “שבקושי משלימים מניין” (לשון סעיף 75 לתגובה). נתונים אלה לא נסתרו, ואף נתמכים בהימנעותו של העותר (או מי מנציגי הקהילה) למסור מידע עדכני בעניין, טרם העתירה כמו גם במסגרת העתירה או בדיון שהתקיים בה. אין מקום שהעירייה תקצה מתוך נכסיה הציבוריים המוגבלים, קרקע ומבנה לטובת בית כנסת המשרת כמות כה מצומצמת של אנשים ולצורך פעילות בתדירות נמוכה כאמור. העירייה ציינה עוד כי אף אין פרוגרמה שמצדיקה הקמת בית כנסת במיקום המבוקש (ראו סעיף 5 לנוהל שלפיו לא תאושר בקשה שאינה עולה בקנה אחד עם הפרוגרמה); וכי קיים בתכנון בית כנסת בשכונת היובל במרחק של כ- 500 מ’ מהמיקום המבוקש, שישמש את כל הקהילה בשכונת הרצליה הירוקה.
5. אוסיף כי בצדק טענו המשיבים כי עותרת 2 אינה מהווה אישיות משפטית ויש למחוק את עתירתה כבר מטעם זה. יפים לכך בשינויים המחויבים, הדברים שנאמרו כב׳ השופט רובינשטיין בבג״ץ 466/05 רייז נ׳ המועצה הארצית לתכנון ובניה – הועדה לתכנון ובניה לנושאים תכנוניים עקרוניים (4.9.2008): ״האם ניתן להקנות לו [הצבי הישראלי] כשלעצמו מעמד כעותר? סבורני, שהתשובה אינה בחיוב … שהרי אין בידו – בין השאר – לייפות כוחו של מייצג… או (ויימחל לי) לשלם הוצאות העלולות להיפסק אם תידחה העתירה.״
6. אני דוחה את הטענה כאילו יש לאכוף את ההבטחה משום שבישיבה הראשונה (כך על פי הטענה) לא נאמר לעותר שראש העיר או משתתפי הישיבה משוללי סמכות. קשה לקבל כי טענה מסוג זה תקנה זכות יש מאין ובניגוד לדין. מה גם שהדין גלוי וידוע לכל, לרבות הנחיות היועץ המשפטי ופסיקה בסוגיות הרלבנטיות.
7. לבסוף אציין כי לאחר ששמעתי גם את טענות הצדדים בעל פה בדיון ולאור מצב הדברים הנגזר מן הדין כמפורט לעיל, המלצתי לעותרים שלא לעמוד על העתירותה. אלא שלאחר הפסקה שנטלו על מנת לשקול את הדברים, ובניסיון (עקר) “לעקוף” את הקשיים שמציב הדין לפניהם, נטען כי אין מדובר בהקצאה אלא ב”החלפה”, כאילו בידי העותר (או מאן דהוא אחר מחברי הקהילה) זכות קניינית ש”ירש” לקיום בית הכנסת או לכינונו במקום אחר. טענה זו, כמו גם הטענה שנטענה בעתירה חצי פה וללא כל פירוט ואסמכתא, כאילו נפגעה “זכות קניינית” (לא ברורה) של העותר – מופרכת מיסודה, ולא הונח לה שמץ של בסיס עובדתי או משפטי. ברי כי העובדה שבעבר התאפשר לקיים תפילות במבנה במסגרת בית הספר אינה מקנה זכות קניינית להקמת בית כנסת במקום אחר או זכות להקצאת מקרקעין ללא תמורה. אזכיר כאן את שציין כבוד הנשיא שמגר בעניין אחר “אין לאף גורם זכות מוקנית לזכות ברכוש הציבור ובוודאי לא במחיר נמוך מערכו (…)״ (בג״ץ 81/85 חסיד נ׳ מינהל מקרקעי ישראל, פ״ד לט(3) 424 (1986), פסקה 4). והדברים יפים גם לכאן בשינויים המחוייבים, ויתר שאת. ציפיה להמשך קיומו של בית הכנסת, גם אם מבוססת על התנהלות בעבר, אינה מקנה זכות משפטית ראויה להגנה, לקנות זכות במקרקעי ציבור או זכות לקיומו של בית הכנסת על מקרקעי ציבור לעולם ועד. השימוש במקרקעי העירייה לצרכי ציבור צריך להיעשות על סמך בחינת צרכים ואפשרויות במועד הרבלנטי; ובכל מקרה, ההחלטה צריכה להתקבל על ידי הגורמים המוסמכים ובהליך תקין לפי הדין.
8. אסיים דבריי בכך שפתוחה בפני העותר ואחרים האפשרות להגיש בקשה כדין, בהתאם לנוהל משרד הפנים ולתבחינים העירוניים; וככל שתוגש כזו, היא תיבחן כדין על ידי הגורמים המוסמכים (כפי שגם ציינה העירייה).

סוף דבר

1. נוכח כל האמור, העתירה נדחית. אני מחייבת את העותר 1 בהוצאות מתונות בסך של 12,000 ₪ לטובת העירייה. ההוצאות נקבעו מתוך התחשבות בעותר והצהרת הכוונות בישיבה הראשונה ובשים לב לעניין בו מדובר, על אף התוצאה וקלישות טענותיו לאור הדין.

המזכירות תדוור לצדדים

ניתן היום, ט’ אדר תשפ”ה, 09 מרץ 2025, בהעדר הצדדים.